Archivado: proyecto que atrasaba un año el control legislativo de presupuestos
El proyecto 22.015 proponía retrasar de 2021 a 2022 la entrada de los órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional; la comisión lo archivó con dictamen negativo en octubre de 2020.
Título oficial REFORMA A LOS TRANSITORIOS I Y II DE LA LEY N° 9524 DEL 7 DE MARZO DEL 2018, LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL
A quién le toca
- Órganos desconcentrados del Gobierno Central que iban a entrar al Presupuesto Nacional en 2021
- Ministerio de Hacienda, que debía adaptar sus sistemas informáticos
- Contraloría General de la República, que habría mantenido la aprobación presupuestaria un año más
- Asamblea Legislativa, que habría esperado hasta 2022 para aprobar esos presupuestos
A quién beneficia
- El Ministerio de Hacienda evitaba gastar en parches temporales en sistemas que iban a ser sustituidos
- Los órganos desconcentrados evitaban una doble migración de información
- Se postergaba un año la carga de trabajo legislativo sobre esos presupuestos
Qué cambia
- El control legislativo sobre los presupuestos de los órganos desconcentrados se habría retrasado un año
- La Contraloría habría seguido aprobando esos presupuestos hasta terminar la ejecución de 2021
- El expediente quedó archivado y la Ley 9524 siguió rigiendo sin esa reforma
La explicación completa
El proyecto 22.015 está archivado. La Comisión Especial 22039 lo dictaminó de forma unánime negativa el 6 de octubre de 2020 y el expediente se cerró ese mismo día 1. Proponía retrasar un año la incorporación de los órganos desconcentrados del Gobierno Central al Presupuesto Nacional.
Qué propone
El proyecto proponía cambiar dos transitorios de la Ley 9524 para que los órganos desconcentrados siguieran bajo control presupuestario de la Contraloría General de la República hasta terminar la ejecución de 2021 (art. 1). La incorporación al Presupuesto Nacional se haría a partir de la formulación del período económico 2022.
El Transitorio I reformado decía que esos órganos "seguirán presentando, para aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República, sus presupuestos institucionales" hasta la finalización de la ejecución de los recursos del período económico 2021 (art. 1).
El Transitorio II reformado ordenaba al Ministerio de Hacienda, a los ministros rectores y a los jerarcas tomar las medidas necesarias (ajustes en sistemas informáticos, recurso humano, infraestructura, capacitación) para que la formulación de 2022 ya incorporara los recursos al presupuesto nacional (art. 1).
La exposición de motivos explica por qué. El Ministerio de Hacienda concluyó que sus sistemas informáticos actuales no permiten incluir a los órganos desconcentrados "con la técnica y forma correcta" (art. 1). El texto menciona 59 sistemas de información desintegrados, con un promedio de uso de 19 años y ninguno actualizado.
El proyecto cita tres dictámenes de la Procuraduría General de la República: C-181-20218, C-072-2019 y C-292-2019 (art. 1). Según esos criterios, los presupuestos de los órganos desconcentrados deben ser parte integral del Presupuesto Nacional, no un anexo.
La Ley 9524, del 7 de marzo de 2018, ordena que todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central se incorporen al presupuesto nacional para discusión y aprobación de la Asamblea Legislativa 2.
En qué va el trámite
El expediente está archivado. La ficha registra la presentación el 2 de junio de 2020 y el envío a la Imprenta Nacional el 8 de junio de 2020 1. Luego pasó a la Comisión Especial 22039, que lo recibió el 25 de junio de 2020.
La comisión lo debatió el 1 de julio de 2020 y votó el 23 de setiembre de 2020 1. El 6 de octubre de 2020 emitió un Dictamen Unánime Negativo y archivó el expediente.
El plazo cuatrienal vencía el 2 de junio de 2024 1. Como el expediente ya se archivó en 2020, ese plazo no llegó a aplicarse.
Lo que se dijo en la Asamblea
Las grabaciones del dossier no tratan el expediente 22.015. La sesión del Plenario del 20 de julio de 2020 discute el presupuesto extraordinario y otros proyectos 00:10:15. La sesión del 2 de julio de 2020 trata dispensas de trámite y segundos debates de otros expedientes 00:43:50. La Comisión de Asuntos Gobierno y Administración del 1 de julio de 2020 discute la Ley Marco de Empleo Público, expediente 20.336 00:07:52.
En la sesión del 20 de julio, una diputada pidió explicación sobre la reducción neta del presupuesto extraordinario 00:05:04. La respuesta mencionó "275 mil millones" de recorte presupuestario y "52 mil 800" de disminución de ingresos 00:05:32.
En la sesión del 2 de julio, la diputada Acuña Cabrera habló sobre la urgencia de cuatro proyectos para turismo y construcción 00:43:50. Dijo que "en el reglamento no existe una prohibición expresa para presentar proyectos en conjunto en dispensas de todo trámite" 00:45:50.
En la Comisión de Asuntos Gobierno y Administración, el doctor Esteban Calvo Rodríguez compareció sobre el expediente 20.336 00:07:37. Dijo que el proyecto de empleo público "termina reformando 46 o más del estatuto de servicio civil" 00:10:48.
Frente a la Constitución
El Censo no encontró choque entre el texto del 22.015 y los artículos de la Constitución incluidos en el dossier. El proyecto solo movía una fecha: de 2021 a 2022.
El artículo 176 dice que el presupuesto ordinario de la República "comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante todo el año económico" Constitución, art. 176. El proyecto no eliminaba esa regla; solo postergaba su aplicación a los órganos desconcentrados (art. 1).
El artículo 177 asigna al Poder Ejecutivo la preparación del proyecto ordinario por medio de un Departamento especializado Constitución, art. 177. El Transitorio II reformado encargaba al Ministerio de Hacienda tomar las medidas para la formulación de 2022 (art. 1).
El artículo 181 dice que "la aprobación o improbación definitiva de las cuentas corresponde a la Asamblea Legislativa" Constitución, art. 181. El proyecto mantenía esa potestad para cuando los órganos entraran al presupuesto nacional en 2022 (art. 1).
El artículo 121 inciso 1 da a la Asamblea la atribución de "dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica" Constitución, art. 121. El proyecto usaba esa vía para reformar los transitorios de la Ley 9524 (art. 1).
Qué puede hacer usted
Este expediente ya está archivado, así que no hay trámite abierto donde incidir. Si quiere seguir el estado de cualquier proyecto, la Oficina de Iniciativa Popular brinda información inmediata sobre la tramitación de los proyectos de ley y las órdenes del día guía, p. 27.
Puede revisar el expediente en el Sistema de Información Legislativa de la Asamblea. La ficha del 22.015 registra cada paso del trámite, desde la presentación hasta el archivo 1.
Si detecta una irregularidad en el manejo de fondos públicos, puede denunciar ante la Contraloría General de la República. Las vías son el Área de Denuncias e Investigaciones en Sabana Sur, los teléfonos 2501-8000 y 2501-8025, el portal institucional o el correo contraloria.general@cgrcr.go.cr guía, p. 68.
Lo que no sabemos
El dossier no incluye el dictamen unánime negativo de la Comisión 22039 ni las razones que dieron los diputados para archivar.
El dossier no registra cuántos diputados votaron en la comisión del 23 de setiembre de 2020.
El dossier no dice si el Poder Ejecutivo volvió a presentar una propuesta parecida después de 2020.
La Constitución y esta ley, lado a ladoSin choque aparente
El proyecto solo postergaba una fecha y no eliminaba las potestades que la Constitución da a la Asamblea ni las reglas del presupuesto.
Constitución, art. 176"El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante todo el año económico."
Esta ley, art. 1"Los órganos desconcentrados a los que se refiere el artículo primero de esta ley seguirán presentando, para aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República, sus presupuestos institucionales y se mantendrán bajo dicho control presupuestario hasta la finalización de la ejecución de los recursos del período económico 2021."
Sin choque aparente La Constitución pide que el presupuesto incluya todos los ingresos y gastos del año. El proyecto no cambiaba esa regla; solo movía a 2022 el momento de incluir a los órganos desconcentrados.
Constitución, art. 181"La aprobación o improbación definitiva de las cuentas corresponde a la Asamblea Legislativa."
Esta ley, art. 1"El Ministerio de Hacienda, los ministros rectores y los jerarcas de los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente deberán tomar las medidas (ajustes en sistemas informáticos, requerimiento de recurso humano, infraestructura, capacitación, entre otros) que les correspondan de acuerdo con sus competencias técnicas, legales y administrativas, para asegurar que la formulación para el período económico 2022 se realice incorporando los recursos al presupuesto nacional."
Sin choque aparente La Asamblea mantenía la última palabra sobre las cuentas. El proyecto solo fijaba 2022 como año de entrada al presupuesto nacional.
Constitución, art. 121"Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones;"
Esta ley, art. 1"Modifíquense los Transitorios I y II de la Ley N° 9524 del 7 de marzo del 2018, Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, para que en adelante su texto se lea así:"
Sin choque aparente Reformar transitorios de una ley es una atribución que la Constitución le da a la Asamblea. El proyecto usaba esa vía.
Esto es una lectura comparada, no un fallo. Solo la Sala Constitucional puede declarar una ley inconstitucional.
Fuentes
- Expediente 22015: REFORMA A LOS TRANSITORIOS I Y II DE LA LEY N° 9524 DEL 7 DE MARZO DEL 2018, LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL
- Ley 9524: Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (Vigente)
- Sesión extraordinaria del Plenario Legislativo, lunes 20 de julio del 2020
- Sesión extraordinaria del Plenario Legislativo, jueves 2 de julio del 2020
- Comisión Permanente Especial de Asuntos Gobierno y Administración, miércoles 1 de julio del 2020
- Constitución Política (texto vigente)
- Herramientas de participación ciudadana en Costa Rica
Investigado y verificado automáticamente el 2026-11-09. Cada cita textual se comprobó contra su fuente antes de publicar.
Texto oficial completo
Así lo publica la Asamblea Legislativa. Compárelo con el resumen de arriba: si algo no calza, créale al texto oficial.
Leer el texto completo
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
PROYECTO DE LEY
REFORMA A LOS TRANSITORIOS I Y II DE LA LEY N° 9524 DEL 7 DE MARZO DEL 2018, LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL
PODER EJECUTIVO
EXPEDIENTE N.° 22.015
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES
NOTA: A solicitud del proponente, este Departamento no realizó la revisión de errores formales, materiales e idiomáticos que pueda tener este proyecto de ley. PROYECTO DE LEY
REFORMA A LOS TRANSITORIOS I Y II DE LA LEY N° 9524 DEL 7 DE MARZO DEL 2018, LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL
Expediente N.° 22.015
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
El Ministerio de Hacienda se ha propuesto brindar a los y las contribuyentes un servicio más transparente, amigable y rápido. Para lograr este propósito el Ministerio propone invertir en un sistema digital integrado que permita desarrollar procesos eficientes para mejorar la recaudación, reducir la evasión fiscal y facilitar el pago de impuestos. En particular, el Ministerio de Hacienda propone invertir aproximadamente 0,2 puntos porcentuales del PIB (USD $156,968,500) en el desarrollo de la Hacienda Digital para el Bicentenario, lo cual en un periodo de tres años nos permitiría aumentar la recaudación entre 2,75 y 3,0 puntos porcentuales del PIB.
En el pasado, el Ministerio ha desarrollado 59 sistemas de información desintegrados, entre los cuales destacan el SIIAT (Sistema de la Administración Tributaria) implementado en 1994; el SIGAF (Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera), implementado en 2003; Integra (Sistema de Recursos Humanos y Pagos) implementado en 2003 y el TICA (Tecnología de la Información para el Control Aduanero), implementado en 2005. Actualmente, el promedio de uso de los principales sistemas es de 19 años, ninguno se ha actualizado. Estas tecnologías están obsoletas, por lo que tareas indispensables para el buen funcionamiento hacendario como la elaboración de análisis de riesgos, la lucha contra el fraude fiscal, el pago de planillas del Gobierno Central y el pago a proveedores, entre otros, son difíciles de realizar en lo operativo.
La Ley 9524, ordena la incorporación de los órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional. Desde su promulgación, el Ministerio de Hacienda ha tenido clara su responsabilidad de implementar la ley y de velar porque la transición para los órganos desconcentrados, de pasar de un modelo de aprobación presupuestaria independiente por parte de la Contraloría General de la República a uno de aprobación en sede Legislativa, se lleve a cabo de la manera efectiva y armoniosa.
En el proceso de definir la forma y técnica para incorporar los presupuestos de los órganos desconcentrado, el Ministerio de Hacienda ha venido desarrollando una serie de acciones, tales como el diagnóstico del marco legal existente y de las obligaciones que contempla, así como una evaluación de la capacidad y calidad de los sistemas informáticos que deberían facilitar este proceso. El resultado de este proceso, nos permitió concluir que, incluir a los órganos desconcentrados con la técnica y forma correcta, y respetando la personería jurídica instrumental de estos entes, no es posible con los sistemas tecnológicos actuales. En su condición actual, dichos sistemas no permiten garantizar que con el ingreso de los órganos desconcentrados no vayan a haber problemas que atrasen su misma gestión, con la consecuente afectación del servicio público e inclusive de derechos de terceros.
Durante el proceso de definición de la técnica y forma correctas, la cual debe cumplir los objetivos y alcances de la Ley 9524, así como la Ley 8131; el Ministerio de Hacienda realizó varias consultas a la Procuraduría General de la República, las cuales fueron contestados con los dictámenes C-181-20218, C-072-2019 y C-292-2019. Entre los puntos más relevantes y que agregan mayor grado de complejidad a la incorporación de los órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional destacan:
- Los presupuestos de los órganos desconcentrados no podrán ser un agregado o un anexo de la Ley del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, por el contrario, deben ser parte integral de la misma.
El artículo 2 de la Ley 9524 establece que “el titular de cada ministerio y el de los sujetos incluidos en el inciso b) del artículo 1 será el responsable de presentar el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda. En el caso de los ministerios, el anteproyecto deberá incorporar también con su anuencia expresa, el anteproyecto de presupuesto de los órganos desconcentrados que tenga adscritos.”
- Los denominados ingresos propios de los órganos desconcentrados pasarán a formar parte de todos los ingresos del Presupuesto Nacional.
La Procuraduría General de la República señaló al respecto:
“…Ingresos que conforme los principios de universalidad y unidad presupuestaria, deben ser incorporados al presupuesto nacional de conformidad con que lo dispone la Ley 9524…
…Es claro el objetivo de la norma en el sentido de que todo presupuesto de un órgano desconcentrado debe estar incorporado en el presupuesto nacional, sin que de esa disposición se diferencie entre los ingresos del órgano según su origen, de manera que pueda darse un trámite distinto a determinados ingresos. En particular, no se determina de dicha Ley que estos ingresos deban estar incorporados en forma separada del resto de los ingresos del presupuesto nacional. Y menos se desprende que no deban ser incorporados al presupuesto nacional a efecto de no ser sujetos de aprobación por la Asamblea Legislativa.
Una separación de ingresos a efecto de que se incorporen en forma separada dejaría sin efecto el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos …” (Ver Dictamen C-072-2019 del 20 de marzo del 2019). 3. La liquidación del presupuesto nacional, en el tanto los presupuestos de los órganos desconcentrados serán parte integral del presupuesto nacional, la PGR aclara que no resultaría legal, ni técnicamente procedente el separar la liquidación de sus presupuestos como si fueran un agregado o un anexo.
En el dictamen C-181-2019 la PGR indicó:
“…La participación de la Asamblea Legislativa en el proceso presupuestario de las personas jurídicas instrumentales, cuentas, programas, etc. no concluye con la aprobación de sus presupuestos, sino que, por estar estos incorporados al Presupuesto Nacional, se extiende a la etapa de liquidación. Conforme lo dispuesto en el numeral 181 de la Constitución, es la Asamblea la que otorga la aprobación definitiva de las cuentas relativas a la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordinarios.
Por demás, la etapa de liquidación se ajusta a lo dispuesto en la LAFPP y su Reglamento. La primera en su artículo 50 hace referencia al resultado contable del período y a la liquidación de los ingresos y egresos del presupuesto nacional. Ingresos y gastos que a partir de 2021 comprenderán los recursos de los actuales presupuestos independientes de la Administración Central…”
En resumen, una vez que los presupuestos de los órganos desconcentrados se incorporen en el Presupuesto Nacional, el Ministerio de Hacienda tiene la competencia y la responsabilidad de atender todas las fases del ciclo presupuestario. Lo anterior, sin obviar que la fase de ejecución presupuestaria conlleva la existencia a la fecha de la personalidad jurídica instrumental de los órganos desconcentrados.
Sobre este último punto, la Ley N° 9524 no derogó la personalidad jurídica instrumental de los órganos desconcentrados. Esto implica que, a diferencia de instituciones como Dinadeco o el Servicio Civil, que son programas de otros ministerios, los órganos desconcentrados entrarían como programas de un ministerio con potestades para contratar, adquirir bienes, nombrar a sus funcionarios, y en general a ejecutar sus presupuestos de manera independiente. Tal personalidad jurídica instrumental conlleva que en lo atinente a la ejecución y registro del gasto se deban considerar, por ejemplo, diversos niveles de aprobación que los citados sistemas no contemplan actualmente, por estar diseñados en función de los títulos presupuestarios existentes (ministerios, otros poderes y órganos constitucionales).
En este sentido, desde el Sistema de Formulación Presupuestaria hasta los sistemas denominados SIGAF (Sistema de Información de Gestión de la Administración Financiera) e INTEGRA (Sistema de Información de Recursos Humanos y Pagos) deben ser sustituidos, o bien modificados sustancialmente, para permitir las operaciones de los órganos desconcentrados en los sistemas de Hacienda. De lo contrario, no sería posible que todas las transacciones de su gestión administrativa sean llevadas a cabo con la debida celeridad. Y, por otro lado, no se podría garantizar la existencia de controles efectivos que coadyuven en una mejor calidad del gasto.
Reconociendo la importancia que tiene la implementación de la Ley 9524 para reafirmar los principios presupuestarios de unidad y universalidad, y para retomar el control político que debe ser ejercido por la Asamblea Legislativa en relación con los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, pero reconociendo las deficiencias de los sistemas actuales de Hacienda, es que se propone la extensión por un año del periodo de implementación de esta ley.
No contar con esta ampliación del plazo, obligaría a la administración central a gastar en modificaciones sistémicas temporales (parches) que no garantizarán el control y la ejecución eficiente del presupuesto. Soluciones que desaparecerían con el Proyecto Hacienda Digital para el Bicentenario e implicarían una doble migración de la información por parte de los órganos. En otras palabras, para cumplir de manera adecuada con el ingreso de los órganos desconcentrados a partir del 2021 se estaría incurriendo en un gasto doble, pues se estaría procediendo a actualizar sistemas que caerán en desuso con la entrada de Hacienda Digital para el Bicentenario.
Partiendo de lo expuesto, con la finalidad de garantizar una inversión de calidad en los sistemas informáticos, y plasmar de manera eficiente la intención que inspiró la aprobación de la Ley N° 9524, se considera fundamental modificar lo dispuesto en los Transitorios I y II de la Ley N° 9524, de manera tal que sea a partir del presupuesto del 2022 que estos ingresen al Presupuesto Nacional.
Por lo anteriormente expuesto se somete a consideración de los señores diputados el siguiente proyecto de ley: REFORMA A LOS TRANSITORIOS I Y II DE LA LEY N° 9524 DEL 7 DE MARZO DEL 2018, LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL.
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:
REFORMA A LOS TRANSITORIOS I Y II DE LA LEY N° 9524 DEL 7 DE MARZO DEL 2018, LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL
ARTÍCULO 1- Modifíquense los Transitorios I y II de la Ley N° 9524 del 7 de marzo del 2018, Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, para que en adelante su texto se lea así:
Transitorio I- Los órganos desconcentrados a los que se refiere el artículo primero de esta ley seguirán presentando, para aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República, sus presupuestos institucionales y se mantendrán bajo dicho control presupuestario hasta la finalización de la ejecución de los recursos del período económico 2021.
Transitorio II- El Ministerio de Hacienda, los ministros rectores y los jerarcas de los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente deberán tomar las medidas (ajustes en sistemas informáticos, requerimiento de recurso humano, infraestructura, capacitación, entre otros) que les correspondan de acuerdo con sus competencias técnicas, legales y administrativas, para asegurar que la formulación para el período económico 2022 se realice incorporando los recursos al presupuesto nacional.
Rige a partir de su publicación.
Dado en la Presidencia de la República, San José a los dos días del mes de junio del año dos mil veinte.
CARLOS ALVARADO QUESADA
Elián Villegas Valverde Ministro de Hacienda
8 de junio de 2020
NOTAS: Este proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión Especial de Reforma del Estado que tendrá como objetivo estudiar, proponer y dictaminar iniciativas de ley relacionadas con las instituciones del Gobierno Central, empresas estatales de la administración descentralizada así como entes públicos no estatales, funcionalmente en materia de diseño institucional, competencias, atribuciones, capital humano, infraestructura tecnológica y financiamiento, con el fin de optimizar procesos, favorecer la descentralización administrativa, expediente 22.039.
El Departamento de Servicios Parlamentarios ajustó el texto de este proyecto a los requerimientos de estructura.