Archivado el plan que sacaba al CNP de la regla fiscal

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO AL ARTÍCULO 6 DEL TÍTULO IV “RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA”, CAPÍTULO I “DISPOSICIONES GENERALES OBJETO, ÁMBITO DE APLICACIÓN, DEFINCIONES Y PRINCIPIOS”, DE LA LEY N.° 9635, LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, DE 4 DE DICIEMBRE 2018

DIPUTADO WALTER MUÑOZ CÉSPEDES Y OTROS DIPUTADOS

EXPEDIENTE N.° 22.669

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

PROYECTO DE LEY

ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO AL ARTÍCULO 6 DEL TÍTULO IV “RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA”, CAPÍTULO I “DISPOSICIONES GENERALES OBJETO, ÁMBITO DE APLICACIÓN, DEFINCIONES Y PRINCIPIOS”, DE LA LEY N.° 9635, LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, DE 4 DE DICIEMBRE 2018

Expediente N.° 22.669

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

La Ley N.º 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, publicada en el año 2018, incluye en el título IV, Responsabilidad Fiscal de la República, una serie de reglas para una política presupuestaria que garantice la sostenibilidad fiscal. La regla fiscal es aplicable a los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero, esto con algunas excepciones establecidas en el artículo 6 del título antes citado, específicamente en la sección b que dicta. “Toda empresa pública que participe en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejara de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50 %)".

El Consejo Nacional de Producción dentro de su ordenamiento jurídico, en su ley orgánica N.º 2035, cuenta, entre sus atribuciones como funciones estratégicas, en primer lugar el resguardo de la seguridad alimentaria, a través del apoyo a las organizaciones agroalimentarias para su desarrollo y consecución de mercado, para esto en el pasado el legislador incorporó a la Fábrica Nacional de Licores Fanal dentro del CNP, como generador de recursos económicos, es así que el CNP soporta financieramente programas en áreas de comercialización, calidad agrícola, semillas, inteligencia de mercados y valor agregado.

No obstante, los programas más relevantes por su rol en la atención de temas de salud pública y atención al abastecimiento institucional a través de organizaciones de productores nacionales, son correspondientemente, la Fanal y el Programa de Abastecimiento Institucional (PAI), este último, en lo referente al abastecimiento en comedores escolares declarado como servicio esencial en el marco de la ley N.º9808, no se omite señalar el abastecimiento de alimentos a los Centros de Educación y Nutrición y Centros Infantiles de Atención Integral CEN-Cinai a lo largo y ancho del país, la Fanal en el suministro de alcohol para la producción de sus derivados y soporte financiero de los programas del sector agro productivo, en particular la producción y entrega de alcohol en presentación de 70 grados a la Salubridad, así como las soluciones antisépticas al sistema hospitalario, todo ello a precio de costo, esto es sin utilidad para la Fábrica.

PAI Programa de Abastecimiento Institucional

Para el cumplimiento de los fines del Consejo Nacional de Producción contenidos en su Ley N.º 2035, el legislador le otorga a esta institución, una serie de facultades y la posibilidad legal de ejecutar programas y actividades tendientes a la realización de los propósitos encomendados, por ejemplo, lo dispuesto en el artículo 9º de su Ley Orgánica, el cual se materializa a través de su Programa de Abastecimiento Institucional. La norma que fundamenta la operación del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) del CNP, está contemplada en el artículo 9º de la ley. Dicho artículo fue modificado mediante la Ley 8700, “Modificación a la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, N.º 2035, y sus reformas”, publicada en el Alcance 55 de la Gaceta 248 de martes 23 de diciembre de 2008 el cual reza en la actualidad:

Artículo 9- Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos. Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función. En cumplimiento de esta labor, el Consejo Nacional de Producción deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica. El Consejo Nacional de Producción podrá contratar con otro tipo de proveedor o proveedores, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado, garantizando el servicio al cliente, mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del Consejo Nacional de Producción de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla. Se autoriza al Consejo Nacional de Producción para que en los suministros que ofrezca a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), incorpore otros productos industriales no alimenticios, pero que son necesarios para completar el abastecimiento mínimo que requiere y demanda la CNE. (asamblea, 1956). Se entienden como suministros genéricos propios del tráfico ordinario del CNP, los devenidos de la producción e industrialización de productos agropecuarios, pesqueros y acuícolas.

El contexto jurídico expuesto en el párrafo anterior determina el nacimiento del Programa de Abastecimiento Institucional, amparado a la Ley Orgánica del CNP N.º 2035, de 21 de julio de 1956, en su artículo 9, conceptualizado como un mercado cautivo, dirigido a los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas costarricenses, así como al fomento de diferentes formas asociativas de productores para proveer la demanda del mercado institucional.

Con la aprobación de la Ley 8700, en el año 2008, se amplía la competencia del CNP en el mercado institucional, ratificando la obligatoriedad de los entes públicos de abastecerse a través de CNP, pero además le autoriza comercializar todo tipo de suministros genéricos requeridos por el sector público y añade la imposibilidad de ceder o delegar este mercado, asimismo le encarga como obligación expresa, con sus propios recursos, la promoción y el apoyo en el desarrollo de las organizaciones para su inducción en el mercado institucional.

Por otro lado, esta modificación a la ley incorpora el apoyo a la Comisión Nacional de Emergencia en el suministro de alimentos y otros artículos para la prevención de riesgos y atención de desastres naturales.

Cabe mencionar que, a instancia de la gran mayoría de las fracciones legislativas que promovieron esta última reforma de ley en el año 2008, como un proyecto país, con excepción de la fracción del Movimiento Libertario que planteó una consulta constitucional, la Sala Constitucional acoge la misma y en su resolución ratifica la atención del mercado institucional a través del CNP, como una actividad exclusiva para el sector agroalimentario nacional, incluso según se indica, está protegida de los tratados de libre comercio que nuestro país ha firmado.

El Consejo Nacional de Producción, en función de su mandato de ley, determina crear la Dirección de Programas Especiales, que luego pasa a ser el Programa de Abastecimiento Institucional, PAI, como ente ejecutor y eje transversal de las actividades complementarias del CNP en apoyo a las organizaciones.

En el período comprendido entre los años 2014 al 2020, el PAI en ventas ha tenido un crecimiento sostenido en un promedio del 29%, en relación con el año anterior es de un 52%, producto de la pandemia ocasionada por el covid-19 y la emergencia nacional declarada por la presidencia de la República.

Los principales clientes institucionales del PAI son: MEP, MJP, MSP, Panea, CEN Cinai y Comisión Nacional de Emergencia (CNE).

Con cerca de 3500 puntos de entrega, igualmente de forma sostenida, el PAI paso de tener 88 proveedores hacia el año 2013, a tener 356 en la actualidad; de los cuáles, el 38% lo tienen pequeñas empresas, las medianas ocupan el segundo lugar con un 25%, las micro tienen un 23% y las grandes que son manejadas como alternativas para atender específicamente situaciones de emergencia atienden el 14% del mercado total disponible. El 86% de los suplidores inscritos en el Programa son de tamaño micro, pequeño y mediano.

El PAI es un programa que promueve los encadenamientos, la comercialización directa, lo que permite a los productores obtener un precio justo, eliminando la intermediación, incentiva la calidad, inocuidad y la innovación tecnológica, pero quizás uno de sus mayores atributos es el poder, de forma efectiva, distribuir la riqueza y mejorar la calidad de vida de miles de productores de base y sus organizaciones, atendiendo un mercado cautivo.

El PAI de igual forma requiere dentro de su menú institucional la incorporación de suplidores de abarrotes, lo que representa un 26% de las ventas, que a su vez significa que, en su mayoría, sus beneficiarios se ubican en productos hortofrutícolas, lácteos, pesca, acuicultura y cárnicos.

El Programa de Abastecimiento, a pesar de su importancia, ha venido siendo atacado de forma sistemática, por quienes pretenden hacerse de este mercado, se ha tratado de desprestigiar la calidad de sus productos, al margen de que existen mecanismos eficientes de trazabilidad que permite la reposición de producto dañado o de mala calidad en menos de 24 horas, o se acusa de aplicar sobreprecios en productos, cuando existen procedimientos que analizan las variables del mercado, costos de producción y economía de escala, para determinar un precio justo y competitivo.

La Contraloría General de la República en su dictamen DCA-0282 de fecha 03/02/2014 indica “Ciertamente el CNP cumple un cometido fundamental respecto del sector productivo nacional, de ahí que el legislador ha dispuesto la obligación del Sector Público de adquirir al CNP, aún y cuando ella pueda representar un costo mayor que el contenido en el mercado para los mismos productos…”. De tal forma ha dispuesto que los precios de los productos del mercado institucional pueden ser mayores que los del mercado, ya que se trata de pequeños productores cuyos costos de producción son mayores y no cuentan con economías de escala, pues no se trata simplemente de ayudar a un grupo de personas, sino de respaldar a quienes producen nuestros alimentos, nuestro sustento.

Incluso, existe la amenaza con proyectos de ley que persiguen sacar este mercado del dominio del CNP, lo que significa dejar desprotegido a las organizaciones de productores y demás suplidores, a expensas del canibalismo comercial, al que el sector agroalimentario ha estado sometido históricamente.

La más reciente amenaza gira sobre la aplicación de la regla fiscal, incluida en la Ley Fortalecimiento de la Finanzas Publicas, N.º 9635, que limita la ejecución presupuestaria del CNP, lo que significa la paralización de las actividades del CNP y de la propia Fanal, afectando seriamente a los suplidores del PAI, muchos de los cuales cuentan con deudas, producto de inversiones en infraestructura, equipo, capital de trabajo y otros, que de cerrar operaciones el CNP los llevaría a la quiebra, incrementado la tasa de desempleo y la grave situación económica que vive el país, decisiones como estas producirían efectos negativos en cerca de quinientas ochenta y ocho mil personas beneficiarias de forma directa que están ligadas a la actividad comercial del PAI, según datos proporcionados por estudios del CNP que se muestran en el cuadro N.º1.

Lo anterior deja en evidencia que este marco legal visionario del legislador cuando se crea el CNP, le ha garantizado al país contar con mecanismos de resguardo en materia de seguridad alimentaria y posibilidad de mercado para los sectores productivos agroalimentarios, distribución de riqueza, reactivación económica a través de los encadenamientos que genera la actividad, así como el aumento de empleo.

La crisis sanitaria mundial por la aparición del covid-19, la inminente escasez de alimentos anunciada en muchos países y la recesión económica que afecta, principalmente a micro, pequeños y medianos productores y emprendedores, obligan a los gobiernos a robustecer instituciones como el CNP; no obstante, la aplicación de la regla fiscal va en dirección contraria a lo que advierten organismos internacionales para la atención de la crisis.

Algunos datos que permiten comprender la magnitud del alcance del Programa de Abastecimiento Institucional en cuanto a los beneficiarios/usuarios directos de los alimentos mensualmente transados por este programa se exponen a continuación en el siguiente cuadro.

BENEFICIARIOS CNP/PAI POR INSTITUCIÓN DESGLOCE MENSUAL AÑO 2021

Es importante acotar que estos 588.552 beneficiarios/usuarios corresponden a un estimado de un 11,6% del total de la población del país.

Cuadro N.º 1

Cabe señalar que el cuadro no incluye datos de otras instituciones o programas, como lo son las municipalidades, el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Sistema Nacional de Áreas de Conservación, (Sinac), entre otros, que, si bien no son de atención permanente, si están en el registro de pedidos al CNP.

En ese contexto de gestión alimentaria que vive a diario el CNP, desde el año 2017 se ha llegado a la necesidad, de trabajar continuamente en la integración y fortalecimiento de un cartel de micro, pequeñas y medianas agro empresas interrelacionadas entre sí con el objetivo de abastecer el mercado institucional y cumplir con el mandato que se tiene por ley, de colocar la producción nacional y, por otro lado, la atención del conglomerado de clientes institucionales, siendo que en este desarrollo empresarial, el CNP ha logrado alcanzar a julio del año 2021, un total de 356 agro empresas inscritas y con mercado asignado en el PAI.

Como se observa en el siguiente cuadro, en el año 2013 se contaban con 88 agro empresas inscritas, a inicios del 2021 con 312, según datos de la Dirección Mercadeo Agropecuario del CNP, en julio 2021, 356, esto demuestra que la evolución del programa ha sido determinante para la atención de la población meta, además del impacto positivo sobre el sector productivo, aún en medio de las condiciones de pandemia, donde los usuarios se han atendido eficientemente y los proveedores han contado con una opción de mercado cierto, lo que ha garantizado la seguridad alimentaria de ambos segmentos.

21640222882100CUADRO N.º 2

La ampliación del mercado institucional ha favorecido a las organizaciones de productores, algunas de las cuales, como por ejemplo, la asociación de productores indígenas Aditica de Talamanca, que cobija 245 familias, en el 2021, ha colocado en el mercado PAI, cerca de 52 millones de colones con la venta de plátano, el Centro Agrícola Cantonal de Alvarado, que cuenta con una base de aproximadamente 2 mil productores y coloca cerca de 2 mil millones de colones anuales en el PAI, o la Asociación de Productores de Frijol de Veracruz de Pérez Zeledón que coloca toda su producción frijolera a través de este mercado institucional, solo por citar algunas organizaciones, de esta manera el Estado costarricense a través del CNP, cumple con la función, que es mandato Constitucional, de repartición de riqueza, donde es el mismo Estado el que adquiere la producción nacional en favor de sectores de alto interés, como lo son los atendidos en el ámbito hospitalario, seguridad pública, cárceles y comedores escolares.

center1306624Con relación al crecimiento en términos económicos de la asignación de mercado en favor de los proveedores del sector agroalimentario, la función institucional asignada al CNP, ha sido cumplida a cabalidad, dada la colocación de producto por un total de más de ¢101 mil millones, tal y como se refleja en el siguiente cuadro N.º3

Como lo demuestran los datos y ha sido reiterado, el CNP cumple con su visión y misión cumpliendo con la Ley N.º 2035 en especial el artículo 9; sin embargo, el Estado a través del CNP tiene otros marcos normativos que cumplir, como lo es también la Ley N.º 7739, Código de la Niñez y la Adolescencia, en el título III, específicamente lo enunciado en los arts. 29, 37 y 38.

Asimismo, la Convención sobre los Derechos del Niño, la cual ha determinado todos los extremos que definen los aspectos primordiales entorno al interés superior del niño. Se debe recordar que la Convención sobre los Derechos del Niño fue aprobada en el cuadragésimo cuarto período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y firmada por Costa Rica el 26 de enero de 1990.

Dentro de los artículos consignados en esta convención que compromete a Costa Rica en materia social en lo referente a la provisión de alimentos a la niñez de este país está claramente indicado en los artículos 1, 2, 4, 6, 24 (inciso C), 26 y 27.

Por otra parte, existen decretos ejecutivos concordantes y correlativos para hacer cumplir el compromiso del país con la Convención de los Derechos del Niño; la naturaleza de estos es trazar línea base de acciones que distintas instituciones debe seguir de manera general y específica, y que de una u otra manera, están relacionados con el soporte a niños y familias en línea de pobreza y riesgo social y que en algunas de las líneas estratégicas, está incluida la provisión de alimentos, algunos de ellos son los siguientes: 025261200

Adicionalmente a la protección alimentaria de la niñez costarricense, existe otra obligación legal dispuesta a nivel de Tratado Internacional, entiéndase de rango superior a la ley, y lo es en relación con los compromisos adquiridos en el marco de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, que en su apartado, -Principio XI,1. Alimentación que literalmente indica: “Las personas privadas de libertad tendrán derecho a recibir una alimentación que responda, en cantidad, calidad y condiciones de higiene, a una nutrición adecuada y suficiente, y tome en consideración las cuestiones culturales y religiosas de dichas personas, así como las necesidades o dietas especiales determinadas por criterios médicos. Dicha alimentación será brindada en horarios regulares, y su suspensión o limitación, como medida disciplinaria, deberá ser prohibida por la ley.”

En lo que se refiere a la actividad desplegada en el marco del programa de abastecimiento institucional, este tiene un carácter de apoyo al micro, pequeño y mediano productor, desde el ámbito del servicio público estatal, por disposición legal los entes públicos deben proveerse del CNP de los productos propios de su tráfico ordinario en favor de este segmento de la población; no obstante, la compra y venta de productos agropecuarios y la fijación de los precios a los cuales el CNP transa en su condición de facilitador, se rigen por las reglas del mercado que son impuestas por todos los actores, lo cual es una actividad netamente mercantil que transforma al CNP en una empresa estatal de compra y venta de productos agropecuarios y agroindustriales, donde además negocia los precios, establece la calidad de los productos, los tiempos de entrega y plazos de pago, todo esto en competencia con el comportamiento y la variabilidad del mercado. Debe considerarse que la empresa pública es aquella entidad del Estado que desarrolla una actividad económica, es decir, una actividad destinada a la producción y el cambio de bienes y servicios para un mercado, en forma habitual y continua, ya sea en régimen de competencia o de monopolio, la cual puede asumir distintas modalidades organizativas: órgano, institución autónoma, semiautónoma, ente público estatal o no estatal o ente privado, de manera tal que aunque su Ley Orgánica no haya conceptualizado al CNP como “empresa estatal” en sentido estricto, lo cierto que su actividad a través de PAI es mercantil.

Con respecto a la condición de participar en una “actividad abierta al régimen de competencia”, si bien es correcto, que al amparo del alcance legal dispuesto por el artículo 9 ya citado, el PAI funciona en un espacio de mercado cautivo, ello no implica que este aislado de todas la variables y eventos que ocurren en el mercado global de los productos que comercializa, lo que lo ubica en una condición de competencia por precio y servicio.

El CNP atiende el 59% de los 5000 centros educativos de todo el país, en ausencia de un análisis profundo e integral en el abastecimiento de los otros centros, presentamos los resultados del estudio que elaboró la Dirección del Programa Equidad del Ministerio de Educación Pública (MEP) que coordina a nivel nacional todo lo relativo al suministro de los alimentos de centros educativos, para el año 2019.

Se realizó un estudio que reflejó la realidad de los centros abastecidos por el CNP, así como de los que son abastecidos por privados, reflejando una realidad muy distinta a la que algunos medios de comunicación se empeñan en pretender dar, con la constante descalificación al CNP, por un asunto de precios que cobra al MEP.

El estudio detectó lo siguiente:

• El 96% de los centros educativos abastecidos por el CNP no presentaron déficit en el año 2019, sino más bien un ahorro en la compra de alimentos equivalente a ₡15 mil millones de colones.

• El 74% de los centros educativos abastecidos por privados únicamente alcanzaron un ahorro de 5.000 millones.

Como quedó evidenciado, el giro de CNP, según su contexto normativo realiza un aporte importante en favor del micro, pequeño y mediano productor nacional, en favor de la sociedad costarricense, fundamentalmente en cumplimiento de obligaciones de rango internacional y realiza además un impactante aporte en materia de empleo, encadenamientos, reactivación económica, emprendedurismo y recaudación de impuestos, así como el abastecimiento a los programas de alimentación que atiende el Estado.

Es importante precisar que el contexto pandémico del covid-19 no se debe de confundir como un elemento disparador exclusivo de crecimiento económico y presupuestario del CNP, sino que, como se puede observar en los números del PAI a través de los años 2014-2021, este es producto de la gestión de recuperación del mercado institucional que se ha venido incrementado en el tiempo y con mayor celeridad desde el año 2018.

Fábrica Nacional de Licores Fanal

En cuanto a Fanal, considerada la primera agroindustria nacional, creada por Juanito Mora, mediante el decreto N.º99, en condición monopólica, con dos objetivos principales, los cuales hoy mantienen más vigencia que nunca, que son։

1– Atención en materia de salud pública para la elaboración y consumo de licores inocuos y elaboración de alcoholes de primera calidad para la industria, absorbiendo la producción de caña de los pequeños y medianos productores, hoy de forma indirecta, por la decisión política que prohibió a Fanal fermentar y producir alcohol a base de melaza. En el ámbito de la salud, ya no sorprende tener noticias sobre ciudadanos costarricenses, que se cuentan por docenas, fallecidos y/o en el mejor de los casos con graves lesiones permanentes en su salud, como la ceguera, por el consumo de licores con altos porcentajes de etanol, incluso muchas de estas bebidas con registro de marca han sido identificadas, por la policía fiscal, el Ministerio de Salud y funcionarios de la Fanal. Siendo, dentro de las potestades que le otorga la ley a Fanal, la que le permite fiscalizar el destino y uso del alcohol para evitar así el acaparamiento y la especulación de los alcoholes de uso y consumo humano, acción que ejecutó al inicio de la crisis sanitaria que vivimos y que permitió abastecer el mercado nacional e incluso hoy en mercado abierto Fanal coloca sus productos a un precio justo, lo que le permite actuar como un catalizador en el mercado.

2– Generar recursos económicos a través de la producción y comercialización de alcoholes y licores, en primera instancia para aportar al erario público recursos significativos, seguido para financiar programas de instituciones públicas como el Instituto de Fomento Municipal (IFAM), el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), programas municipales y sociales a través del gobierno local del cantón de Grecia y principalmente los programas del Consejo Nacional de Producción (CNP), en resguardo de la seguridad alimentaria nacional y en apoyo a los productores agropecuarios.

La Fanal desde el ámbito jurídico en la ley orgánica del CNP es un ente adscrito a este Consejo, no cuenta con personería jurídica propia, sin embargo, en la práctica funciona como una empresa mercantil.

Fanal es una empresa con tecnología de punta, infraestructura para la elaboración de alcoholes y licores de primer mundo, con un portafolio de licores finos, bebidas saborizadas, aguardientes, soluciones alcohólicas antisépticas y alcoholes de excelente calidad, cuenta con la certificación de inocuidad alimentaria FSSC ISO 20000.

Fanal, a diferencia de lo que muchos puedan pensar, su actividad comercial de mayor relevancia es la destilación y venta de alcohol a granel para la industria, no obstante las otras actividades fabriles conforman un soporte importante para el giro comercial de Fanal y con la excepción de los licores, en materia de salud pública en combate a la pandemia, el rol de Fanal ha sido determinante en el abastecimiento de alcohol a la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS y soluciones alcohólicas antisépticas, para la contención del covid-19 en la población costarricense. En lo que va de la pandemia, Fanal ha provisto a la Caja de 456,312 miles de litros de alcohol a precio de costo.

VENTA DE ALCOHOLES EN LITROS

AÑO 2020

Detalle Enero Feb. Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Set. Octubre Nov. Dic. Total

Alcohol a granel 301,466 300,406 2,109,307 1,739,362 915,869 871,685 929,946 966,611 924,754 806,889 496,891 1,223,050 11,586,236

Alcohol envasado 6,646 12,918 64,965 42,880 20,299 40,368 44,533 24,280 82,937 68,143 50,773 6,887 465,629

Solución antiséptica 0 2,578 43,548 68,029 31,466 20,781 11,713 18,378 12,362 9,402 6,422 24,635 249,313

Total 308,112 315,902 2,217,820 1,850,271 967,634 932,834 986,192 1,009,269 1,020,053 884,434 554,086 1,254,572 12,301,178

Fuente: Estados Financieros y Estadística Realizado Analista Financiera Lic. Cinthia Calderón

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Los impuestos pagados por Fanal por la Ley N.º7972 son destinados a apoyar programas sociales dirigidos a grupos en condición de vulnerabilidad, como por ejemplo, pensiones del régimen no contributivo, fondo de la niñez y la adolescencia (Código de la Niñez y la Adolescencia), para financiar los proyectos de reinserción educativa de las madres adolescentes en situación de riesgo social, financiamiento a institutos técnico-profesionales para jóvenes con necesidades educativas especiales, a los patronatos escolares de las escuelas de atención prioritaria o urbano marginales, para la adquisición de material didáctico, alimentación y otros, al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, para la operación y el mantenimiento con miras a mejorar la calidad de atención de los hogares, albergues y centros diurnos de atención de ancianos, públicos o privados, para financiar programas de atención, rehabilitación o tratamiento de personas adultas mayores en estado de necesidad o indigencia, se asignan recursos al IAFA, PANI, Cruz Roja, y otros. A continuación, se muestra un cuadro de pago y distribución de cargas left216388400tributarias.

Esta recaudación tributaria obedece, en primer lugar a la rentabilidad y eficiencia de la Fanal, a pesar de que se le cargan deudas tributarias de periodos anteriores bajo un esquema tributario que se fundamenta sobre la pretensión de IFAM e Inder de aplicar una base imponible desproporcionada y confiscatoria, bajo el argumento de independencia tributaria de la Ley N.º10 de IFAM, esta diferencia de impuestos, que Fanal nunca ha aplicado y que se discute en sede judicial, retroactiva al año 2004, ha obligado al CNP a realizar arreglos de pago por sentencias solo en los últimos dos años por más de 8 mil millones de colones, generando el pago de intereses que aumenta una deuda inexistente, pues está basada en una pretensión de IFAM.

Cuando la propia Dirección General de Tributación, en consulta realizada por el entonces presidente ejecutivo, Ing. Rojis Bermúdez Cascante, en enero 2020, establece la base imponible para el cálculo y pago de impuestos que se contrapone a la pretendida por IFAM, que grava a su favor dentro de su fórmula de pago impuestos de manera arbitraria y abusiva desde la operación fabril hasta comercialización, incluso obliga a Fanal a pagar impuestos a su favor en los descuentos a los mayoristas, en los gastos de operación y distribución de licores y grava las transferencias de Fanal al CNP para cubrir gastos operativos propios del rol de la institución.

A pesar de todas estas vicisitudes que atraviesa Fanal, sigue siendo una empresa rentable, pero asfixiada por políticas que persiguen cerrarla y aunado a esto la aplicación de la regla fiscal terminaría paralizando toda su actividad comercial que es hecho evidente de que, como industria, si bien cubierta bajo una actividad legalmente monopolizada como lo es la elaboración de alcoholes, compite, incluso en condición de desventaja, en la comercialización de un amplio mercado de licores, toda vez que se enfrenta a una diversa gama de productos importados que tienen tasas impositivas muy por debajo de las que enfrenta Fanal, donde, si bien tiene el privilegio de la exclusividad en la producción a nivel nacional, al salir al mercado no está realmente protegido por ese monopolio e ingresa a un mercado abierto e incluso clandestino, se estima que en contrabando y subfacturación, según datos de investigación realizada por la empresa Euromonitor Internacional, el contrabando de licor genera pérdidas anuales de aproximadamente 94 millones de dólares, como se informa en nota del medio crhoy.com en fecha 05/09/2018 “60% del licor que se consume en Costa Rica es ilegal, afirma estudio”, sumado a otros aspectos como amenaza de nuevos competidores, amenaza de productos sustitutivos, poder de negociación de los compradores o clientes; el poder de negociación de los proveedores o vendedores y la rivalidad entre los competidores.

Anteriormente el diario La Nación en fecha 14/07/2016 bajo el siguiente titular “Estudio cifra evasión por licor ilegal en $75 millones” había señalado esto como consecuencia del mercado ilícito de bebidas alcohólicas.

Si analizamos puntualmente estas condiciones veríamos que Fanal a pesar de estar cubierta bajo la figura de un monopolio, se enfrenta a todas las condiciones dichas, a saber:

• Amenazas de nuevos competidores. Efectivamente día con día, la Fábrica enfrenta esta condición no solo con producto importado sino nacional. Esto obliga a acciones tales como la búsqueda de economías de escala, la obtención de tecnologías y conocimientos especializados; o diseñar estrategias que le hagan frente a dichos competidores.

• Amenazas de productos sustitutivos o nuevos. Igual que lo anterior.

• El poder de negociación del consumidor. Este factor tiene por objetivo medir la capacidad de negociación con que cuentan o pueden contar los consumidores. Este poder está directamente relacionado con la cantidad de compradores y el número de productos o servicios de una misma índole que se les ofrecen. Esto lo vive Fanal.

• Rivalidad entre los competidores. El grado de rivalidad entre las empresas que compiten directamente en un mismo sector del mercado, ofreciendo el mismo tipo de productos o servicios, aumentará a medida que se eleve la cantidad de éstos, que éstos se igualen en tamaño y capacidad, o disminuya la demanda de productos, o los precios.

CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN, PRESUPUESTO 2021

Para el presupuesto 2021-2022 la Dirección Administrativa Financiera del CNP procedió en tiempo y forma, con la presentación del presupuesto institucional ante la Contraloría General de la República por un monto de 121,9 (ciento veinte y un mil novecientos millones de colones), dicho presupuesto se estructuró bajo los fundamentos del crecimiento ordinario de la institución y por otro lado, tomando en consideración comportamiento de gastos y costos, destinados para atender necesidades de compra de materia prima en el caso Fanal y las necesidades de compra de producto terminado para su venta a las instituciones públicas, todo ello como consecuencia además del crecimiento de la demanda producto de la pandemia en el año 2020.

El 17 de diciembre de 2020, mediante el oficio DFOE-EC-1437, la Contraloría General de la República le informa al CNP de una disminución de la propuesta de presupuesto enviada, siendo que del total de 121.9 mil millones de colones (ciento veintiún millones de colones), únicamente fue aprobado un monto total de 99,5 mil millones de colones (noventa y nueve mil quinientos millones de colones), es decir 22,4 mil millones de colones (veintidós mil cuatrocientos millones de colones) menos, o sea una disminución de un 18%.

De esta manera, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) imprueba el presupuesto en la suma indicada, e instruye que deben hacerse los ajustes de acuerdo con la regla fiscal, dejando el monto improbado; en este caso de 22,4 mil millones de colones, para ser designado como “Fondo sin asignación presupuestaria”. Cabe acotar que, sobre Fondos sin Asignación Presupuestaria, la STAP no permite su reasignación y deben liquidarse, de darse el ingreso total presupuestado, como superávit libre debiendo ser reintegrados a la Caja Única del Estado.

Posteriormente, mediante el oficio STAP-0726-2021 de 16 de abril de 2021, se notifica al CNP que, al presupuesto por 99.5 mil millones de colones, se ejecutará un rebajo adicional sobre la proporción del gasto corriente, quedando de esta manera en un total de 85,5 mil quinientos millones de colones. Para la fijación de dicho presupuesto, la Contraloría General de la República toma como base el año 2019, siendo que al final se determina un 9% menos del presupuesto ya de por si disminuido. Es decir, del total del monto del presupuesto originalmente sometido a aprobación, que correspondía a 121,9 mil millones, se rebaja un 30% para quedar en 85.5 mil millones, cuando a nivel comparativo teníamos que el presupuesto aprobado y ejecutado para el año 2020 lo fue de 124,1 (ciento veinticuatro mil cien millones). De esta manera, existe, además una gran distorsión con respecto a la realidad de la gestión institucional, dado que la determinación de la Contraloría lo es sobre la base del año 2019 y no considerando el año inmediato anterior que reflejaría de mejor manera la situación presupuestaria del CNP.

De esta manera, la decisión de la Contraloría es sobre la base de que el CNP debe mantenerse dentro de la regla fiscal, que implica no crecimiento en gasto corriente. Entiéndase que el gasto corriente comprende las erogaciones no recuperables que se destinan a la remuneración de los factores productivos, adquisición de bienes y servicios y transferencias para atender las actividades ordinarias.

Para los efectos que de seguido se indicarán, valga señalar una diferencia conceptual de importancia, contraponiendo lo que es un gasto corriente versus un gasto de consumo, siendo que este último, es aquel en el que incurre la institución del sector público como resultado del desarrollo directo de la operación básica o cometido estatal en su actividad de servicio a la comunidad, mediante el suministro de bienes y servicios. Incluye los gastos en que incurren las empresas públicas en la producción y comercialización de sus bienes y servicios.

Sobre lo mencionado anteriormente, se debe señalar que el CNP en los últimos tres años, no solo no ha aumentado su gasto corriente, sino que contrario a esto, lo ha disminuido, como lo es el caso específico de la partida de Remuneraciones.

De esta manera, es necesario mencionar que existe una interpretación errónea del nombre y fin de la partida cuyos montos se utilizan para la compra de materias primas para su venta a través del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) y materia prima Fanal, ya que a nivel presupuestario, esta partida históricamente se ha consignado como gasto, siendo lo correcto clasificarla como costo de venta en PAI y costo de producción en Fanal, ya que, como se mencionó anteriormente, corresponde a dineros destinados a la compra de materia prima y que bajo fundamento contable no puede ser asignado al gasto.

Al respecto, consideramos que la problemática estriba en que el clasificador del “Gasto” no contempla el rubro de “costo de ventas” entonces se clasifica en la partida de “materiales y suministros” lo que genera la indebida interpretación de la realidad de sus alcances y destino dado que este “costo de venta” es totalmente recuperable, mientras que la erogación por gasto que es la que debe contenerse de conformidad con la “regla fiscal”, no es recuperable, como se indicara líneas atrás en su conceptualización.

De esta manera, la CGR ha asignado un presupuesto para la operación del CNP en el año 2021 por un monto de 85,5 mil millones de colones, lo cual significa que CNP debe operar prácticamente con el mismo monto del presupuesto del año 2019, situación que crea dos elementos de alta criticidad, por un lado una especie de “Default” frente a las obligaciones de pago de las más de 320 agro empresas suplidoras, ejecución de garantías en los contratos de entrega de productos al sector institucional, imposibilidad de compra de materias primas; por otra parte la generación de una entropía al haber total disparidad de operar el crecimiento y desarrollo del CNP en el año 2021 con un presupuesto similar del 2019, sin considerar la inseguridad jurídica que se genera para los suplidores de PAI y para mayoristas y distribuidores de licores.

CNP A las puertas de un cierre técnico, consecuencias.

Por lo expuesto anteriormente, se procede a explicar cuál sería el escenario y el impacto de darse el cierre técnico del CNP en agosto de 2021, lo anterior si no se logra comprender técnicamente que el CNP ejerce como parte de sus actividades ordinarias, actividades de naturaleza mercantil y de producción y no solamente de servicio, siendo que esta última es la que podría verse afectada con la regla fiscal, por tratarse específicamente en este caso de un gasto de los considerados como corriente.

De esta manera, se debe mencionar que existe una contraposición de leyes entre la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Pública al establecer la regla fiscal y la Ley Orgánica de CNP, ya que, por la aplicabilidad y cumplimiento de la primera, el CNP incumpliría el mandato de su Ley Orgánica en el artículo 9 y limitaría inadecuadamente la capacidad de aprovisionamiento para la producción de alcohol en atención al monopolio establecido en artículo 443 del Código Fiscal.

Como ya se expuso, el CNP atiende instituciones que poseen una cantidad significativa de beneficiarios de alimentos, sobre esto es importante recordar que el CNP tiene suscritos en estos momentos contratos vigentes al amparo de la ley y reglamento de Contratación Administrativa, y una buena cantidad de contrataciones en trámite. A manera de reseña, solo con la Caja Costarricense de Seguro Social tiene suscritos a hoy una cantidad aproximada de 20 contratos de suplencia de alimentos en diferentes líneas de productos, los cuales sería imposible atender con el recorte presupuestario aplicado, lo que devendría en un incumplimiento contractual con la consecuente imputación de daños y perjuicios.

Ante el cierre técnico del CNP todas las instituciones deberían desde ya, realizar un proceso de rescisión o resolución de los contratos con el CNP según la normativa legal vigente y de inmediato iniciar procesos de contratación para la suscripción de contratos que el CNP dejaría de atender; esta situación además del costo del proceso, tiene implícito un riesgo muy alto por desabastecimiento de las instituciones antes mencionadas, esto por el tiempo en que deben realizarse todos los procesos de contratación y los posibles atrasos que se den en el proceso concursal debido a recursos de revocatoria, objeciones al cartel y apelaciones.

En el caso específico de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) el riesgo es mucho más alto por el tipo de población atendida con relación a los alimentos, pero adicionalmente y con respecto al alcohol, la CCSS deberá realizar gestiones ágiles para poder suscribir nuevos contratos para la compra de este producto, que quizás deba ser importado a un precio muy superior al que cancela actualmente por medio de Fanal, considerando que la Fábrica Nacional de Licores se lo provee a la Caja por mandato legal a precio de costo.

Por otra parte, el cierre técnico del CNP implicaría dejar a la deriva a más de 350 agro empresas que a hoy están debidamente formalizadas y tributando. Aunado a lo anterior, la Hacienda del país este año ya no percibiría los más de 18.600 millones de colones por concepto de impuesto transferido por Fanal, ni tampoco CNP retendría el 13% de IVA de las ventas que ronda en estos momentos los 1.195 millones de colones (unos mil ciento noventa y cinco millones de colones). Es decir, el impacto en materia de recaudación de impuesto en el contexto económico del país podría tener dimensiones importantes dentro del marco de la crisis fiscal que atraviesa el país.

A ello debe sumársele que el repunte de la pandemia nos pone como país nuevamente en una sala de espera crítica económica y social y que el CNP en este contexto ha demostrado ser todo un garante social y económico para Costa Rica.

Así las cosas, definitivamente debe considerarse que el cierre técnico del CNP generaría inestabilidad en la paz social e incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, generando un alto costo social y económico para el país, que en definitiva marcaría de manera profunda el actuar del Estado y del gobierno.

CNP exento de la aplicación de la Regla Fiscal, según Ley 9635

Es por todo lo antes expuesto y una vez exploradas las posibilidades con la CGR, STAP y el Ministerio de Hacienda, que nos vemos en la necesidad de interponer de manera excepcional, urgente e insoslayable, la presente gestión, cuya pretensión es que técnicamente se defina, con la precisión adecuada, los conceptos propios del clasificador del gasto, que permitan comprender las diferencias claramente existentes entre el gasto, cuyo crecimiento lógicamente se pretende contener, frente al costo que genera un crecimiento sano en las arcas del Estado, no solo en cuanto a recaudación de impuestos sino en el sostenimiento de una entidad que favorece al pequeño y mediano productor dinamizando la economía regional y cumpliendo con el mandato constitucional de repartición de riqueza.

Valga indicar que muy a nuestro pesar, las áreas técnicas respectivas responsables de vigilar la aplicación de regla fiscal, no han tenido la acuciosidad de verificar los alcances de la misma y la discriminación correcta de su ejecución como disposición normativa, frente a los conceptos técnicos presupuestarios, lo que redunda en una aplicación a “raja tabla” de la norma, la cual debería, por sus alcances restrictivos y sancionatorios, ser interpretada igualmente de manera restrictiva y cuidadosa, precisamente porque su ejecución implica, limitar el ejercicio de la actividad de los entes públicos con una equivocada noción de que “todo es gasto” cuando el crecimiento de una entidad como CNP, puede demostrarse con números, tal y como se hizo líneas atrás, no lo es por gasto corriente.

Es claro que la inversión del CNP en compra de productos agropecuarios o agroindustriales y la compra de la materia prima para la producción de alcohol, no lo es para el consumo propio, sino para el ejercicio de su actividad ordinaria que lleva implícita una actividad mercantil, cuyo crecimiento es deseable en cualquier empresa privada o del Estado, de manera que es absolutamente incomprensible el que sea el mismo Estado (a través del legislador), el que le ponga freno al crecimiento de la actividad que le genera réditos de todo tipo, no solo económicos sino también sociales, es por esto que reiteramos, que tanto el programa Fanal como el programa PAI, deben ser tratados según su realidad, o sea como empresas mercantiles y que ambas incursionan en un mercado de competencia lo que además entenderíamos, los debe excluir de la regla fiscal, al menos en lo que refiere a su giro comercial en estos dos programas.

La Contraloría General de la República y la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria han insistido en argumentar como elemento para la improbación del presupuesto del CNP y Fanal, que los índices de crecimiento de las ventas en ambos programas son excepcionales y que obedecen a la atención de la pandemia, retrotrayendo el ajuste presupuestario a los índices alcanzados en el año 2018, proyectados al año 2019, con una tasa de crecimiento de 1,96% como tope, según regla fiscal, lo que significa una reducción presupuestaria severa cercana a 35 mil millones de colones en las operaciones del CNP y de más de 6 mil millones de colones en Fanal según datos proporcionados por la Dirección Administrativa Financiera del CNP, lo que como se ha reiterado significa el cierre técnico del CNP en el corto plazo.

Actualmente el CNP cuenta con la aprobación del presupuesto amparado al decreto de emergencia promulgado por el gobierno de la república para la atención de la pandemia a través de la Comisión Nacional de Emergencia, que le permite al CNP como unidad ejecutora ampliar el presupuesto sin estar sujeto a la regla fiscal, no obstante, esto es una medida paliativa que aplica hasta diciembre 2021.

Por todo lo expuesto anteriormente, se presenta el siguiente proyecto de ley que excluye al CNP en sus Programas de Abastecimiento Institucional y a la Fábrica Nacional de Licores, de la aplicación de los alcances de la regla fiscal, consignada en el título IV, Responsabilidad Fiscal de la República, capítulo 1, de la Ley N.º 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO AL ARTÍCULO 6, DEL TÍTULO IV RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA, CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES OBJETO, ÁMBITO DE APLICACIÓN, DEFINCIONES Y PRINCIPIOS, DE LA LEY N.° 9635, LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, DE 4 DE DICIEMBRE 2018

ARTÍCULO ÚNICO- Adiciónese un nuevo inciso al artículo 6 del título IV Responsabilidad Fiscal de la República, capítulo I Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios, de la Ley N.° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 4 de diciembre de 2018, cuyo texto dirá:

Artículo 6- Excepciones

Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

[…]

Nuevo inciso) El Consejo Nacional de la producción.

Rige a partir de su publicación.

Walter Muñoz Céspedes Sylvia Patricia Villegas Álvarez.

Diputado y diputada

06 de setiembre de 2021

NOTAS: Este proyecto aún no tiene comisión asignada.

Este proyecto cumplió el trámite de revisión de errores formales, materiales.