Proyecto para quitar el IVA al transporte de combustible quedó archivado

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

REFORMA DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY DE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) N.°6826, DE 08 DE NOVIEMBRE DE 1982, PARA INCLUIR COMO EXENCIÓN LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES A LOS QUE SE LES APLICA EL CAPÍTULO I DE LA LEY N.° 8114, LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS, DE 4 DE JULIO DE 2001

PABLO HERIBERTO ABARCA MORA Y GUSTAVO VIALES VILLEGAS DIPUTADOS

EXPEDIENTE N.° 22.680

PROYECTO DE LEY

REFORMA DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY DE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) N.°6826, DE 08 DE NOVIEMBRE DE 1982, PARA INCLUIR COMO EXENCIÓN LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES A LOS QUE SE LES APLICA EL CAPÍTULO I DE LA LEY N.° 8114, LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS, DE 4 DE JULIO DE 2001

Expediente N.° 22.680

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

La Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas, N.° 9635, de 3 de diciembre de 2018, reformó la Ley N.º 6826, Ley General de Impuesto sobre las Ventas, de 08 de noviembre de 1982, y sus reformas, para adoptar el concepto y aplicación del impuesto sobre el valor agregado (IVA) que, ha sido definido conceptualmente por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa como: “un impuesto que grava el valor añadido empresarial y que, por tanto, la sujeción pasiva recaerá sobre el empresario generador de tal valor. Este tipo de imposición se aplica al valor que añade una empresa a los bienes y servicios que adquiere de otras empresas, o de otra forma, al incremento de valor aportado por una empresa al proceso de producción y distribución de bienes y servicios. El impuesto citado contempla la “repercusión del impuesto” que consiste en trasladar al adquirente de un bien o servicio gravado, el importe de la cuota tributaria.”

La Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), N.° 6826, de 8 de noviembre de 1982, con la reforma hecha en la Ley N.° 9635, gravó con el tributo al sector de los servicios y con ello se vio necesario que el legislador incluyera una serie de exenciones y de no sujeciones, con el fin de proteger algunos bienes, servicios y sectores. Es así como en las exenciones se incluyeron actividades como las exportaciones, temas relacionados con la vivienda, agua, bienes de autoconsumo, educación, redes de cuido, entre otros relevantes para la sociedad como los bienes y servicios que adquieren asociaciones de desarrollo comunal para el cumplimiento de sus fines. La exención tributaria, conforme al artículo 61 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, es “la dispensa legal de la obligación tributaria”.

Por otra parte, en materia de no sujeciones, se incluyeron los bienes y servicios que venda, preste o adquieran la Caja Costarricense de Seguro Social y las municipalidades; traspasos de bienes inmuebles y muebles registrales que están gravados con el impuesto a la transferencia, la entrega de dinero a título de contraprestación o pago, entre otros. En las no sujeciones, se estableció, además, una relacionada con la venta de los combustibles, que señala lo siguiente:

Artículo 9- No sujeción. No estarán sujetas al impuesto:

(…)

12. La venta de combustibles a los que se les aplica el capítulo I de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001; las materias primas e insumos utilizados en los procesos de refinación y fabricación, incluso la mezcla y el combustible consumido en el proceso productivo para la obtención de los productos listos para la venta que expende la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope).

Los combustibles a los que les aplica el capítulo I de la Ley N.°8114 referida son los siguientes: gasolina súper, gasolina regular, diésel, asfalto, emulsión asfáltica, búnker, LPG, Jet Fuel A1, Av Gas, queroseno, diésel pesado (Gasóleo), nafta pesada, y nafta liviana. La no sujeción de una actividad, bien o servicio a un tributo, implica que la obligación del tributo, no se impuso a ésta, por ende, la obligación tributaria no nace.

Al respecto, es importante reiterar que la principal motivación de la no sujeción al IVA para el caso particular de los combustibles durante la tramitación y aprobación de la Ley N.° 9635, se sustenta en que el impuesto único a los combustibles (mediante Ley N.° 8114 de 2001) se concibió hace dos décadas con el propósito de sustituir cuatro tasas de impuestos ad valorem, que encarecían mediante un efecto cascada, el precio de los combustibles al consumidor final. De manera que, la aplicación actual de un IVA sobre el transporte de los combustibles que recae en el precio pagado por el consumidor final es un contrasentido y retroceso al concepto de un impuesto único a los combustibles.

Por tanto, el presente proyecto de ley tiene como intención, incluir el servicio de transporte y distribución de los combustibles a los que les aplica el capítulo I de la Ley N.° 8114, en las exenciones del artículo 8 de la Ley N.° 6826. Por esta razón, se procede a hacer referencia al tratamiento actual del IVA en los combustibles, según expuso el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en el expediente N.° 21.780, cuya finalidad era similar a la contenida en este texto, pero establecía una no sujeción, en vez de una exención. Los suscritos diputados y diputada consideramos más oportuno que la reforma se realice en el artículo 8 (exenciones) de la Ley del IVA, en vez del artículo 9 (no sujeciones), toda vez que ello garantizaría la trazabilidad.

En su informe AL-DEST- IIN -020-2021, Servicios Técnicos indicó: Tratamiento del IVA en los Combustibles

La fijación de los precios de los servicios públicos es una actividad que se encuentra estipulada en el artículo 5, capítulo III de la Ley 7593 de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, del 09 de agosto de 1996 y sus reformas. Específicamente, según el inciso d) de ese numeral, la ARESEP fija precios, tarifas; y regula, entre otros, el servicio de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. En ese mismo inciso se establece además que, la Autoridad Reguladora debe fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional de esos productos.

Considerando lo anterior, para el caso de los hidrocarburos, se regula el servicio que brinda el monopolio estatal a cargo de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) para las etapas de la importación, refinación y distribución del combustible al por mayor (granel), para lo cual, se establece el margen de operación de la empresa y el precio de venta en planteles de distribución. Adicionalmente, la Autoridad Reguladora fija el margen de comercialización para las estaciones de servicio y un margen (flete) para los transportistas de combustible.

En el caso del gas licuado de petróleo, se fija un margen compuesto por el margen envasador; más otro para los distribuidores y agencias y finalmente otro para los detallistas; siendo en términos generales, el precio final la suma del precio plantel en RECOPE, más los tres márgenes señalados.

Específicamente, para las gasolinas y diésel que constituyen los productos de mayor consumo, el precio final de los combustibles está conformado por tres grandes rubros:

• El precio plantel, que a su vez depende de una serie de variables (precio internacional, tipo de cambio, gastos administrativos, inversiones, entre otros).

• El margen de la estación de servicio y el transportista

• El impuesto único a los combustibles

Actualmente los combustibles se encuentran sujetos al impuesto único a los combustibles incluido en la Ley denominada de “Simplificación y Eficiencia Tributarias” N° 8114 del de 4 de julio de 2001, donde se definen las características del impuesto. Establece la norma indicada:

Artículo 1º- Objeto, hecho generador y sujetos pasivos. Establécese un impuesto único por tipo de combustible, tanto de producción nacional como importado, según se detalla a continuación: (…).

Es por esto que los combustibles no están sujetos al IVA, de ahí que el artículo 9 de la Ley N° 6826 considera que el hecho generador no nace a la vida jurídica en cuanto al IVA. De modo que el combustible, como tal, no queda gravado con ese impuesto.

Sin embargo, en la situación actual, los diferentes proveedores, dentro de la cadena de valor, sí están gravados con el IVA, tal es el caso de los que ofrecen el servicio de transporte del combustible, de igual forma que los componentes de la comercialización incluidos en el respectivo margen.

Al respecto, es importante indicar que el margen de la estación de servicio y el margen del transportista son componentes que forman parte del precio final y éste depende de la estructura de costos y fijación de precios que son competencia de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP).

Conforme el criterio de esa unidad técnica y, según la metodología de la Aresep, la estructura de costos de los combustibles tiene los siguientes componentes que conforman el precio final de determinado producto:

Precio colonizado de referencia FOB internacional del producto

Margen de operación de Recope

Diferencial de precios-rezago tarifario

Canon

Subsidio pescadores

Precio plantel sin impuesto

Impuesto único a los combustibles

Margen estaciones de servicio

Flete estaciones de servicio

IVA por transporte

Precio final en estaciones de servicio

Señala el informe de Servicios Técnicos que:

En la cadena de producción, venta y comercialización de los combustibles hasta su disposición al consumidor final participan:

a) La Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope), institución responsable de la “importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados, que comprenden combustibles, asfaltos y naftas…”, esto, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley N.º 7356, de 21 de agosto de 1993, la cual crea el monopolio estatal de hidrocarburos, asignado a esa institución, y cuyo precio es regulado por la ARESEP.

b) Los transportistas que realizan el traslado del producto del plantel de Recope a la estación de servicio, siendo una actividad responsabilidad de terceros, cuyo precio por el servicio se regula en el artículo 5, inciso d), de la Ley Nº 7593, “Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep)”, de 5 de agosto de 1996 y sus reformas.

c) Las estaciones de servicio (gasolineras) que realizan la distribución al consumidor final de producto terminado, cuyo precio es regulado por ARESEP, la cual reconoce al gasolinero un margen de comercialización que contempla los gastos en que incurren dichas estaciones para brindar el servicio al usuario final.

En este sentido, al ser el transporte y las estaciones de servicio, parte de la cadena de comercialización que interviene de manera previa a que el producto esté a disposición del consumidor final, se tiene que, cualquier ajuste que afecte los costos incluidos en el margen de transporte de combustible o bien en los servicios de comercialización se trasladará al consumidor final, por lo tanto, es de esperar que el pago del IVA originado con la reforma establecida por la Ley N°9635 en las diferentes etapas de comercialización de combustible, afecte el precio final al consumidor. Tómese en cuenta que, como se indicó, los combustibles no están gravados con el IVA al consumidor final, por lo tanto, el distribuidor no podrá trasladar a éste, el impuesto soportado en el proceso de comercialización y por ende debe agregarlo a sus costos de operación, encareciendo el precio final, al no poder aplicar los créditos fiscales respectivos.

Con respecto a este tema y la repercusión del IVA en el consumidor final, resulta importante referirse a la forma en que opera este tributo dentro de la cadena productiva, por lo que en el siguiente acápite se muestra el detalle de la aplicación real del IVA en la cadena de venta y distribución del combustible, antes y después de la aprobación de la Ley N.° 9635. (Lo subrayado y en negrita no es del original).

Es importante señalar que, el servicio de transporte de combustible no estaba sujeto al Impuesto sobre las Ventas vigente antes de la reforma integral introducida con la Ley 9635. Es a partir del 01 de julio de 2019 que se grava con un 13% del IVA.

Como señala el Departamento de Servicios Técnicos, “producto de lo establecido en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, desde el 01 de enero de 2020, la ARESEP, incluyó el IVA del servicio de transporte o flete en el precio de los combustibles al consumidor final, mediante la resolución RE-0106-IE-2019 del 17 de diciembre de 2019, emitida por la Intendencia de Energía, denominada “Ajuste Ordinario de Oficio del Margen de Transporte de Combustible Limpio Incorporando el Impacto del Impuesto al Valor Agregado (IVA)” con lo cual, se reconoce el impacto del IVA dentro de la estructura de costos del combustible incrementado su precio en 1,19 colones por litro en ese momento (actualmente es 1.66 colones por litro).

Lo anterior se puede observar partiendo de la información contenida en el punto N.º 5 del IV Considerando denominado Análisis Técnico de la Resolución RE-0106-IE-2019, que en lo referente al cálculo del IVA para el flete o servicio de transporte indica lo siguiente:

(…)

5. Cálculo del IVA

De conformidad con lo indicado por la DGT, el servicio de transporte de combustible está gravado con el IVA, a una tasa del 13%.

Con el fin de mantener una tarifa única del precio al consumidor final de combustible, es necesario que la tasa impositiva se aplique al flete promedio y tenga el mismo tratamiento que este concepto en la facturación.

Esto es que solidariamente todos pagaremos dentro del precio del combustible un IVA como se muestra a continuación:

IVA en el transporte de combustible limpio Para estaciones de servicio

En este contexto ¢1.19 por litro, es el débito por IVA, para cada litro de combustible limpio que se transporte a una estación de servicio con punto fijo de venta mixta.

Según el oficio DVMI-0217-2020 del Ministerio de Hacienda, a solicitud del Departamento de Servicios Técnicos y, con base en la Resolución RE-0049-IE-2020 del 26 de marzo de 2020 de Aresep, específicamente, del considerando c) “Precios al consumidor final en estación de servicio con punto fijo”, de la solicitud tarifaria de Recope, se desprenden los siguientes precios de los combustibles al consumidor final sin IVA y con IVA del flete o servicio de transporte:

Fuente: Departamento de Estudios, Referencias y Estudios Técnicos de la Asamblea Legislativa, con base en información del Ministerio de Hacienda, según oficio DVMI-0217-2020.

Así las cosas, la etapa de transporte o traslado, es una actividad responsabilidad de terceros, contratados para esta labor, y cuyo precio por el servicio se regula en el artículo 5, inciso d), de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), N.º 7593, de 5 de agosto de 1996.

Asimismo, la distribución al consumidor final es responsabilidad de las estaciones de servicio o gasolineras, misma que no se cataloga como venta, debido a que su naturaleza es distribuir un producto con precio regulado, previamente cancelado. Una vez aclarado el panorama de la cadena de producción y distribución del combustible, la Dirección General de Tributación, mediante su oficio DGT-065-2020, indica que:

(…) el objeto de RECOPE es vender a granel desde sus planteles y una vez fuera del plantel deja de ser propiedad de RECOPE, toda vez que se venda a las estaciones de servicio (ES), por lo que dicha empresa estatal queda fuera del proceso de contratación del transporte del combustible, trasladándose a las estaciones de servicio (ES) la contratación del transporte del combustible del plantel de RECOPE a la estación de servicio (ES), con el proveedor de su conveniencia y/o confianza (...).

Dado lo anterior, y comprendiendo que el transporte y distribución de combustible es una actividad independiente a la venta, se evidencia la procedencia del cobro del IVA hacia la etapa de transporte o traslado, lo cual, a todas luces, es un costo que se traslada al consumidor final, encareciendo el combustible que consumimos los costarricenses.

Ante esta disposición, hay una afectación inminente al sector agrícola, al sector productivo y a todos los costarricenses que día a día utilizan el combustible como medio generador de ingresos a sus familias, o bien, como les es necesario para el uso de los medios de transporte.

Es necesario recordar que con la aprobación de la Ley N.° 9635, el inciso 12 del artículo 9, representa una clara intención del legislador para dejar no sujeto al impuesto, la cadena de producción, hasta llegar al consumidor final de combustible, de manera que no exista carga alguna ni cobros del impuesto al valor agregado, que puedan encarecer el precio del combustible.

Es por lo anterior que este proyecto de ley retoma los argumentos de la exposición de motivos del expediente N.°21.780, atiende las observaciones y análisis del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, observa los criterios técnicos institucionales que fueron recibidos en el periodo de consultas de dicha iniciativa y, finalmente, plantea la reforma en los siguientes términos:

• Se adiciona un nuevo inciso al artículo 8 de la ley del IVA para incluir los servicios de transporte y distribución de combustibles a los que se les aplica el capítulo I de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, dentro de las exenciones del impuesto.

• Se incluye una disposición transitoria para que la Aresep realice el ajuste tarifario correspondiente en el precio de los combustibles, a fin de que aplique a partir del año 2022, con el fin de dar un plazo prudente para la entrada en vigencia del cambio en el cobro del IVA al transporte y distribución en el caso de los combustibles referidos.

Es importante señalar que, en el criterio de Recope al expediente N.°21.780, indicó lo siguiente:

(…)

Sobre esta modificación propuesta en el proyecto, se considera que no solo produce un beneficio para RECOPE, sino que también a nivel país y por ende a la sociedad costarricense en general, esto por cuanto con la aplicación de la norma se produce una cuantificación menor en el costo de los precios de combustible. Asimismo, con la entrada en vigencia de la reforma, no estarían sujetos al pago de este impuesto, los servicios que adquiera la Empresa que sean necesarios para la prestación del servicio público que por ley le corresponde.

En el caso de la Aresep, manifestó entonces no tener objeciones a la propuesta. Al igual que pretendía dicha iniciativa (21.780), este proyecto plantea eliminar un costo que actualmente asumen las estaciones de servicio o gasolineras y que, a su vez, se traslada al bolsillo de las y los costarricenses por medio de un cálculo adicional en el precio de los combustibles, encareciendo sus actividades cotidianas, y golpeando aún más el bolsillo de los costarricenses, pero al hacerse directamente al artículo de exenciones, en lugar del de no sujeciones, permite la trazabilidad, aspecto que se considera de fundamental importancia salvaguardar y que, por razones de conexidad, no se pudo efectuar en el expediente pre citado.

Finalmente, en virtud de la responsabilidad financiera y la transparencia, se hace saber que el impacto presupuestario de este proyecto de ley sería, según estimaciones del Ministerio de Hacienda de, aproximadamente ¢1.668.06 millones, pero sin deducir los créditos que admite el IVA pagado por el servicio de transporte de combustible. Lo anterior, con base en la información suministrada por Recope sobre los litros vendidos entre los meses de enero y agosto del 2020, de los cuatro productos más consumidos a saber: gasolina plus 91, gasolina súper, diésel y diésel pesado, que asciende a 1.401,7 millones de litros y con un IVA de ¢1.19 por litro de combustible, definido por la Aresep.

Sin embargo, tal y como señaló el Ministerio de Hacienda en el criterio al expediente N.°21.780, es un dato aproximado porque: “no se cuenta con la información detallada de cada transportista de combustible, que permita determinar cuánto IVA corresponde a esta actividad económica, esto debido a que algunos expendedores de combustibles tienen sus propios camiones cisterna y acuden al plantel a comprar directamente, con lo cual no nace por ende el hecho generador. Además, varios de estos contribuyentes venden otros productos y en la declaración del IVA se reporta en forma global los ingresos obtenidos el impuesto a repercutir, así como los créditos al impuesto que pueden deducirse, lo que dificulta determinar con precisión qué corresponde al transporte de combustible propiamente”.

Por las razones expuestas, se somete a consideración de las señoras diputadas y los señores diputados el siguiente proyecto de ley de REFORMA DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY DE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) N.°6826, DE 08 DE NOVIEMBRE DE 1982, PARA INCLUIR COMO EXENCIÓN LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES A LOS QUE SE LES APLICA EL CAPÍTULO I DE LA LEY N.° 8114, LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS, DE 4 DE JULIO DE 2001.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

REFORMA DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY DE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) N.°6826, DE 08 DE NOVIEMBRE DE 1982, PARA INCLUIR COMO EXENCIÓN LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES A LOS QUE SE LES APLICA EL CAPÍTULO I DE LA LEY N.° 8114, LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS, DE 4 DE JULIO DE 2001

ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un nuevo inciso al artículo 8 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), N.°6826, de 8 de noviembre de 1982, cuyo texto dirá:

Artículo 8- Exenciones. Están exentos del pago de este impuesto:

(…)

(inciso nuevo) Los servicios de transporte y distribución de combustibles a los que se les aplica el capítulo I de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001.

TRANSITORIO ÚNICO- La Autoridad Reguladora de Servicios Públicos deberá realizar el ajuste tarifario correspondiente en el precio de los combustibles afectados por esta ley, a fin de que aplique a partir del año 2022.

Rige a partir de su publicación.

Pablo Heriberto Abarca Mora Gustavo Alonso Viales Villegas Diputados

17 de setiembre de 2021

NOTAS: Este proyecto aún no tiene comisión asignada.

Este proyecto cumplió el trámite de revisión de errores formales, materiales.