Archivado el plan que daba a federaciones el 2% del impuesto de bienes inmuebles

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FEDERACIONES MUNICIPALES

VARIAS SEÑORAS DIPUTADAS Y VARIOS SEÑORES DIPUTADOS

EXPEDIENTE N.° 22.856

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

PROYECTO DE LEY

LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FEDERACIONES MUNICIPALES

Expediente N.° 22.856

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

Las municipalidades en Costa Rica tienen autonomía política, administrativa y financiera otorgada además a nivel constitucional. Lo que permite a las municipalidades la autonomía, libertad e independencia del manejo de los asuntos de la población y de sus jurisdicciones territoriales.

También, con la combinación armónica de los artículos 169 de la Constitución Política y el artículo 3 del Código Municipal (Ley N.°7794) determinan que la municipalidad es responsable del gobierno y la administración de los intereses y servicios del cantón.

Las capacidades de los gobiernos locales en afrontar las competencias dadas a nivel constitucional y legal, en muchos casos no se dan dentro de una transferencia de recursos por parte del Gobierno central, sino, que se enmarcan dentro de los recursos propios de las municipalidades bastantes limitados.

Siguiendo a Bertranou (2015): “la capacidad estatal es la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido asignados interna o externamente” (p.37).

Esta actitud se desprende y se explica a partir de la existencia o accionar de un conjunto de factores, que son componentes de capacidad estatal, y entre los que se encuentran sus dotaciones humanas, sus competencias legales, de legitimidad, de recursos organizacionales y de acción interorganizacional, entre otros.

Otro de los aspectos a considerar es la relación entre capacidad y autonomía, que según Skocpol (1990 como se citó en Bertranou, 2015, p. 41-42) la capacidad es una condición de la autonomía estatal, ya que esta no puede expresarse sin que haya elementos subyacentes que permitan al Estado actuar eficazmente como un actor frente a los demás actores sociales.

Nótese que lo anterior se ejemplifica en los gobiernos locales, en el punto de que su autonomía no se puede ver reflejada de manera plena, porque se limita las capacidades de estos, mediante la imposición de competencias sin recursos, de leyes que limitan su toma de decisiones administrativas y financieras, y ni qué decir de los factores externos que impactan en los recursos propios.

Lo anterior, es una de las razones por lo cual, las municipalidades buscan establecer una figura de organización mancomunada que pueda servir de apoyo técnico en una región específica, esta figura corresponde a las federaciones municipales.

Bajo el principio de solidaridad territorial, estas formas de organización, tienen como objetivo el de atender necesidades concretas de las localidades, cuyos gobiernos locales hayan acordado mancomunarse, realizando para ello funciones previamente determinadas, que pueden ser relativas tanto a la administración y gestión de servicios públicos, como al diseño de planes de desarrollo conjunto que les permitan enfrentar desafíos comunes, y en donde se puedan establecer condiciones para un mejor aprovechamiento de los recursos.

Desde la naturaleza jurídica de las federaciones, estás encuentran su asidero jurídico en la interpretación armónica y sistemática de una serie de artículos del Código Municipal

ARTÍCULO 4 - La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen: (…)

f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

ARTÍCULO 9 - Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuyo objeto sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o su administración, a fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones.

ARTÍCULO 10 - Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.

ARTÍCULO 11- Previo estudio de factibilidad, los convenios intermunicipales requerirán la autorización de cada Concejo, la cual se obtendrá mediante votación calificada de dos terceras partes de la totalidad de sus miembros. Estos convenios tendrán fuerza de ley entre las partes.

Por ello, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Municipal, las federaciones municipales son producto de la voluntad descentralizadora del Estado. Esta figura asociativa responde al poder de organización que ostentan los gobiernos locales, el cual los faculta para la creación de un ente mancomunado, con una autonomía claramente delimitada en los estatutos de la respectiva asociación intermunicipal, que le permitan su adecuado funcionamiento y el cumplimiento de los fines previamente acordados.

En términos generales, las federaciones municipales, se caracterizan por ser "Entidades de Derecho Público, de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, lo que las constituye en corporaciones locales, interadministrativas de naturaleza institucional (no territorial)," (Martínez López-Muñiz, José Luis, 1974, p.498).

A lo interno del régimen municipal existen las siguientes federaciones conformadas actualmente:

• Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (Femetrom).

• Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (Fedoma).

• Federación de Municipalidades de Cartago (Fedemucartago).

• Federación de Municipalidades de Guanacaste (Fedemugua).

• Federación de Municipalidades de la Región Sur (Fedemsur).

• Federación de Municipalidades del Pacífico Central (Femupac).

• Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano (Caproba).

• Federación de Gobiernos Locales Fronterizos con Nicaragua (FGLCFN).

• Federación de Concejos Municipales de Distrito (Fecomudi).

• Federación de Municipalidades del Oeste (Femo).

Empero, a pesar de la existencia de estas estructuras organizacionales, las fuentes de financiamiento provienen de recursos propios, en el cual, cada municipalidad agremiada o afiliada aporta un determinado monto para ser parte de estas, o inclusive, algunas no cobran este aporte, por la crisis económica que se generó a partir de la pandemia por el covid-19.

Lo anterior, ocasiona que su capacidad instalada y sus márgenes de acción en torno a la defensa de sus intereses se vea bastante limitada, convirtiéndose en estructuras organizacionales que no pueden generar un verdadero impacto en los intereses de sus municipalidades agremiadas.

Ante el panorama económico nacional actual, la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento no puede radicar en nuevas cargas impositivas para las personas munícipes de un determinado cantón, sino todo lo contrario, deben buscarse las formas de aliviar la situación económica de las familias afectadas por la pandemia. Por esta razón, en lugar de crear nuevos tributos para financiar las federaciones municipales, se debe realizar un análisis profundo de redireccionar los destinos de los tributos que actualmente se cobran a las personas.

De acuerdo con el artículo 30 de la Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, Ley N.° 7509, de 9 de mayo de 1995, reformada por el numeral 22 de la Ley de Movilidad Peatonal, Ley N.° 9976, de 23 de abril de 2021, establece que:

Artículo 30- Recursos para el Catastro Nacional. Cada año, las municipalidades deberán girar, a la Junta Administrativa del Registro Nacional, el dos por ciento (2%) del ingreso anual que recauden por concepto del impuesto de bienes inmuebles. El Catastro Nacional utilizará el porcentaje establecido para mantener actualizada y accesible, permanentemente, la información catastral para las municipalidades, que la exigirán y supervisarán el cumplimiento de las metas relativas a esta obligación. El Catastro deberá informar anualmente, a las municipalidades, sobre los resultados de su gestión relacionada con el uso y destino de dichos recursos, sin perjuicio de la fiscalización superior que corresponde a la Contraloría General de la República.

Antes del 2021, era un 3% lo que se trasladaba de las municipalidades a Catastro Nacional manteniendo inclusive un aumento gradual año tras año, antes de la aprobación de la Ley de Movilidad Peatonal, Ley N.° 9976, de 23 de abril de 2021.

El siguiente cuadro muestra el monto correspondiente a las transferencias corrientes de gobiernos locales del 2016 al 2020:

Cuadro N.° 1 Transferencias corrientes de los gobiernos locales al Registro Nacional por concepto de transferencias establecidas en Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, Ley N.° 7509, de 9 de mayo de 1995, destinada para la entidad del Catastro Nacional (2016-2020) Año Monto de Transferencia

2016 2300 millones de colones

2017 2742 millones de colones

2018 2795 millones de colones

2019 2742 millones de colones

2020 3023 millones de colones

Nótese que la transferencia realizada por los gobiernos locales es bastante considerable experimentando inclusive año tras año, aumentos paulatinos y graduales, en aras del cumplimiento legal establecido ante el mandato legal expreso en la Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles.

Empero, cuando se analiza el superávit libre del Registro Nacional de la República de Costa Rica se puede percibir que existe un superávit dentro de los presupuestos de esta entidad durante el último cuatrienio.

Siguiendo la definición que establece el Decreto Ejecutivo N.° 36490, de 9 de marzo de 2011, de Procedimiento para la aplicación y seguimiento de las directrices generales de política presupuestaria para las entidades públicas, ministerios y demás órganos, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, para el año 2012, concreta de la siguiente forma:

42. Superávit libre: Diferencia positiva entre los ingresos y egresos totales.

43. Superávit específico: Diferencia positiva entre los ingresos y egresos totales, que por disposiciones especiales o legales tiene que destinarse a un fin específico.

Por lo tanto, el superávit libre no debe ser destinado a un fin específico, en el caso del Registro Nacional existe un superávit libre sostenido a lo largo del cuatrienio mencionado, interpretando que el dinero no es utilizado por parte de esta.

Cuadro N.° 2 Superávit libre del Registro Nacional de la República de Costa Rica según presupuestos públicos ordinarios de los años 2016-2020 Año Monto de Transferencia

2016 2921 millones de colones

2017 3428 millones de colones

2018 3631 millones de colones

2019 10446 millones de colones

2020 4222 millones de colones

Ahora bien, la comparación entre el monto de la transferencia realizada por los gobiernos locales y el superávit libre de esta entidad durante el período 2016-2020, deduce que la transferencia realizada por las municipalidades no es necesaria para el Registro Nacional, porque se mantiene un superávit similar o mayor a la transferencia misma, dinero que podría ser empleado por las municipalidades para la sostenibilidad de sus proyectos en los territorios.

El siguiente gráfico expone la comparación entre las transferencias corrientes de los gobiernos locales al Registro Nacional por concepto de transferencias establecidas en Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, Ley N.° 7509, de 9 de mayo de 1995, destinada para la entidad del Catastro Nacional y el Superávit Libre de esta entidad durante el período 2016-2020.

Gráfico N.° 1 Comparación entre las transferencias corrientes de los gobiernos locales al Registro Nacional por concepto de transferencias establecidas en Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, Ley N.° 7509, de 9 de mayo de 1995, destinada para la entidad del Catastro Nacional y el superávit libre de esta entidad durante el período 2016-2020 center21209000

Este proyecto de ley tiene el objetivo de fortalecer a las federaciones municipales, mediante una dotación de recursos frescos y considerables para la inversión en la gestión de sus procesos y en la constitución de la capacidad instalada que les permita promover y defender sus intereses.

La propuesta consiste en generar la obligatoriedad a las municipalidades que acuerden ser parte de alguna o varias federaciones, ligas de municipalidades y confederaciones, que deban disponer, para el financiamiento de estas estructuras, como máximo un uno por ciento (1%) de los recursos de la Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, Ley N.° 7509, de 9 de mayo de 1995.

Esta redacción va enfocada en que las municipalidades den un aporte económico sustentable y constante en el tiempo a estas estructuras que pertenecen, para que al final no sean organizaciones mancomunadas sin ningún tipo de recurso ni de capacidad instalada que les permita cumplir con sus fines. Aunado a ello, en los casos en los que una municipalidad pertenezca a más de una federación, liga de municipalidades y confederaciones deberá distribuir este monto por partes iguales.

El aporte establecido para financiar a estas estructuras se genera al reducir el aporte de transferencia que realizan las municipalidades al Registro Nacional para financiar el Catastro Nacional de un 2% a 1%, la diferencia queda dentro de las arcas municipales, y obligatoriamente si pertenecen a estas estructuras deben destinar esa diferencia. Por lo cual, este proyecto de ley tiene las ventajas de que no genera ninguna nueva obligación tributaria para las municipalidades ni para la ciudadanía, no desfinancia drásticamente al Catastro Nacional, y es una oportunidad para que recursos que nacen en el ámbito municipal permanezca dentro del ámbito municipal y regional para el beneficio de las comunidades del país.

En virtud de las anteriores consideraciones, se somete a conocimiento de la Asamblea Legislativa el siguiente proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FEDERACIONES MUNICIPALES

ARTÍCULO 1- Se adicionan párrafo segundo, párrafo tercero y párrafo cuarto al artículo 10 de la Ley 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998, para que se lea de la siguiente manera:

Artículo 10- Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones para acometer objetivos regionales y procurar el fortalecimiento institucional de las municipalidades miembros, así como la promoción del desarrollo integral de los cantones que la conforman.

Las federaciones y confederaciones tendrán al menos los siguientes objetivos:

a. Promover y fortalecer la integración y el progreso de las regiones del país, en los ámbitos social, territorial, ambiental y económico, para una mejor gestión y gobernabilidad.

b. Mejorar las condiciones técnicas, administrativas y financieras de las municipalidades integrantes.

c. Brindar servicios a sus municipalidades integrantes, para lo cual podrán recurrir a la figura establecida en la Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta, Ley N.° 8828.

Las municipalidades que acuerden ser parte de federaciones y confederaciones deberán disponer, para el financiamiento de estas estructuras, como máximo de un dos por ciento (2%) de los recursos de la Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, Ley N.° 7509, de 9 de mayo de 1995.

En los casos en los que una municipalidad pertenezca a más de una federación y confederaciones deberá distribuir este monto por partes iguales.

ARTÍCULO 2- Se reforma el artículo 30 de la Ley 7509, Impuesto de Bienes Inmuebles, de 9 de mayo de 1995. El texto es el siguiente:

El Catastro Nacional deberá mantener actualizada y accesible, permanentemente, la información catastral para las municipalidades, que la exigirán y supervisarán el cumplimiento de las metas a este respecto.

ARTÍCULO 3- Se adiciona el inciso f) al artículo 6 del título IV "Responsabilidad fiscal de la República", capítulo I "Disposiciones generales objeto, ámbito de aplicación, definiciones y principios", de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018. Los textos son los siguientes:

Artículo 6- Excepciones Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

[...]

f) Las federaciones, ligas de municipalidades y confederaciones municipales.

Rige a partir de su publicación.

Ana Karine Niño Gutiérrez Daniel Isaac Ulate Valenciano

Victor Manuel Morales Mora Roberto Hernán Thompson Chacón

Erwen Yanan Masís Castro Diputada y diputados 05 de enero 2022

NOTAS: Este proyecto aún no tiene comisión asignada.

El Departamento de Servicios Parlamentarios ajustó el texto de este proyecto a los requerimientos de estructura.