Archivado el plan que adelantaba plata a partidos en elecciones municipales

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

DEMOCRATIZACIÓN DEL ACCESO AL FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS PARA LAS ELECCIONES MUNICIPALES

CARLOS LUIS AVENDAÑO CALVO Y OTROS SEÑORES DIPUTADOS Y SEÑORAS DIPUTADAS

EXPEDIENTE N.º 23.012

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

NOTA: A solicitud de la parte interesada, este Departamento no realizó la revisión de errores formales, materiales e idiomáticos que pueda tener este proyecto de ley. PROYECTO DE LEY

DEMOCRATIZACIÓN DEL ACCESO AL FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS PARA LAS ELECCIONES MUNICIPALES

Expediente N.º 23.012

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

Es común en nuestros tiempos escuchar a los ciudadanos y ciudadanas manifestar en algunos foros, formales e informales, la misma frase, “no me siento representado” para referirse a los puestos de elección popular. Evidentemente, esto deriva en una crisis democrática que se manifiesta tanto en una menor participación en los comicios electorales a través del sufragio, como en un restringido acceso a los partidos políticos que logren alcanzar los medios necesarios para concretar una postulación para elecciones nacionales y municipales.

Precisamente la reflexión acerca de las limitantes de acceso a participación política es parte de los signos de madurez política y democrática de nuestro país, y es menester preservar desde todas las formas posibles estos espacios, especialmente el acceso a la participación en partidos políticos, que serán los medios establecidos a través de los cuales se ejercerá el mandato representativo.

Como se ha indicado en medios de comunicación que han recabado el análisis de expertos en el tema,

“Aunque no existe una relación de causalidad entre el dinero y el voto, los partidos que no tienen recursos no se logran publicitar y los que no se publicitan tienen menos posibilidades de ser reconocidos en las papeletas.

En las elecciones municipales el problema es más evidente porque los partidos no pueden optar por un adelanto de la deuda pública y quedan a la suerte de quien tenga a bien donarles dinero.

En este punto reside la mayor preocupación de los académicos y del TSE: si el financiamiento para hacer campaña es nulo, la tentación de aceptar dinero fuera de las estructuras y sin reportarlos ante el TSE es mayor.

Es allí, en las bases más vulnerables, donde el Tribunal y los estudiosos del problema temen que se inserte el crimen organizado.

La deuda que adquieren los partidos con los medios de comunicación o los bancos es pagada por el TSE con un año de dilación, cuando los intereses además han incrementado el monto inicial”.

La forma y la proporción en que el Estado contribuirá a sufragar los gastos de los partidos políticos que intervengan en las elecciones se encuentran reguladas en los artículos 96 de la Constitución Política y 89, 90 y 91 y el Transitorio I del Código Electoral.

De esta manera y en lo que respecta al presente proyecto de ley, citamos el artículo 91 del Código Electoral denominado “Contribución estatal a procesos electorales municipales” que señala lo siguiente:

“ARTICULO 91.- Contribución estatal a procesos electorales municipales

El Estado contribuirá con un cero coma cero tres por ciento (0,03%) del PIB para cubrir los gastos en que incurran los partidos políticos con derecho a ellos por su participación en los procesos electorales de carácter municipal, de conformidad con las reglas establecidas en la Constitución Política y en este Código.”

Antes de la última reforma integral al Código Electoral, N.° 8765 del 19 de agosto del 2009, se habían observado limitaciones al acceso democrático por parte de la ciudadanía a los mecanismos de financiamiento que le permitiera alcanzar puestos de elección popular en las Municipalidades, aspecto que fue subsanado, consolidándose de esta manera no sólo la igualdad de acceso para todas las jerarquías de gobierno y elección popular, sino también para los gobiernos locales.

Asimismo, se incluyeron importantes reformas para incrementan sustancialmente las potestades de control del TSE en cuanto al financiamiento privado de las campañas, y auditorías a los partidos políticos, aspectos que destacamos como grandes avances para la transparencia electoral.

Acerca de la contribución del Estado al financiamiento de los partidos políticos, mediante la sentencia 2887-E8-2008 de las 14:30 horas del 26 de agosto del 2008, el Órgano Electoral estimó:

“IV.- Finalidad de la contribución estatal de los partidos políticos. La previsión constitucional sobre contribución estatal es coherente con el rol asignado por la Constitución Política a los partidos políticos, definido en el artículo 98 constitucional, y responde a la idea de garantizar un régimen de partidos pluralista, en tanto el sistema democrático costarricense descansa en un sistema de partidos y los partidos políticos constituyen los intermediarios entre la pluralidad de los intereses ciudadanos y el entramado estatal.

El financiamiento público se justifica en la aspiración democrática a promover una ciudadanía participativa. Como regla de principio, una democracia supone competitividad efectiva entre los actores políticos, por lo que el financiamiento público constituye un factor crucial de equidad en la justa electoral, pues brinda apoyo económico a los partidos en los gastos electorales o permanentes para garantizar los principios de libertad de participación e igualdad de condiciones.

Entre las razones por las cuales se suele establecer alguna proporción de financiamiento público destacan varias necesidades del sistema democrático:

La de promover la participación política de la ciudadanía en el proceso postulativo y electivo;

La de garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral; la de paliar la incidencia del poder económico en la deliberación política;

La de fomentar un sistema de partidos políticos vigoroso, pluralista y con presencia permanente en la vida colectiva de las diferentes fuerzas políticas;

La de evitar el tráfico de influencias y el ingreso de dinero de procedencia ilegal”.

Acerca de la importancia del financiamiento electoral municipal, Luis Antonio Sobrado, Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones manifestó:

“No obstante, en resolución N.º 2887-E8-2008 el TSE interpretó que, aunque la Constitución no contemple el financiamiento público de los gastos partidarios derivados de la participación en las elecciones municipales autónomas, ello no obsta para que en el futuro el legislador –autorizado constitucionalmente para ello− reduzca el monto de la contribución estatal para financiar otro tipo de actividades de interés público, por lo que sería posible que estas rebajas sirvieran para subvencionar la intervención de los partidos en las elecciones municipales, siempre que los regímenes de financiamiento público de las agrupaciones políticas –tanto el que deriva del artículo 96 constitucional como el complementario eventualmente creado por ley− no superen en conjunto el tope definido en ese numeral constitucional”.

Adicionalmente, el Código Electoral añade la posibilidad de financiamiento para elecciones municipales en su artículo 99, conforme con el principio democrático y el principio de pluralidad política:

Artículo 99.- Contribución: De conformidad con el principio democrático y el principio de pluralidad política, el Estado contribuirá a financiar a los partidos políticos que participen en los procesos electorales municipales y que alcancen al menos un cuatro por ciento (4%) de los sufragios válidamente emitidos en el cantón respectivo para la elección de alcalde o de regidores, o elijan por lo menos un regidor o una regidora.

Sin embargo, en el Código Electoral actual no se contempla la posibilidad de que los partidos políticos puedan utilizar mecanismos de financiamiento anticipado o bien de índole financiero como lo son los certificados de bonos para solventar los gastos previos de las campañas políticas.

Para mayor claridad, una lectura de los artículos 108 a 119 del Código Electoral, permite comprender y diferenciar lo que son bonos de contribución estatal y certificados de cesión. Los primeros son aquellos emitidos por el Poder Ejecutivo para reconocer los gastos a los partidos políticos, mientras que los segundos son los emanados de las agrupaciones partidarias como mecanismo de financiamiento que les permite ceder -total o parcialmente- su derecho eventual a la contribución estatal, con el fin de obtener anticipadamente recursos privados para atender sus gastos ordinarios o de campaña. Estos certificados partidarios o "certificados de cesión" pueden ser negociados con cualquier persona física o jurídica costarricense a cambio de un descuento.

El Tribunal Supremo de Elecciones y la legislación electoral señalan que el derecho que tienen los partidos políticos de ceder, mediante la emisión de bonos, una parte o el total del monto de la contribución estatal a que eventualmente tuvieran derecho, obedece a la necesidad de recaudar fondos para la campaña política, antes de que se concrete el reconocimiento del financiamiento por parte del Estado.

Sin embargo, mecanismos como el financiamiento anticipado, la posibilidad de emitir bonos, la cesión parcial o total del derecho de contribución estatal que eventualmente puedan tener, no son aplicables en la actualidad dentro de los procesos electorales municipales.

Lo anterior se debe no a que la Constitución Política o el Código Electoral lo prohíban expresamente, sino a que el Reglamento de Financiamiento de Partidos Políticos, Decreto N.° 17-2009, según acuerdo tomado por el Tribunal Supremo de Elecciones en sesión ordinaria N.° 105-2009 del 15 de octubre del 2009, lo señala en la sección III denominada “De la cesión del derecho de contribución estatal”:

“Artículo 22.- Derecho y descuento financiero Los partidos políticos podrán ceder, total o parcialmente, su derecho eventual a la contribución estatal prevista en el artículo 96 constitucional, de acuerdo con las condiciones y formalidades establecidas en ese precepto y en el Código Electoral. Este mecanismo financiero no aplica tratándose de la contribución estatal para procesos electorales municipales.

Para efectos de la cesión y en razón del gasto financiero en que incurren los partidos políticos al colocar en el mercado resulta de la diferencia entre el valor nominal del bono y el precio por el cual será vendido, el Tribunal Supremo de Elecciones, a más tardar doce meses antes de las elecciones, por resolución fundada fijará la tasa máxima de descuento que será reconocida por el Estado, la que en ningún caso podrá exceder de un 15 por ciento (15%).”

Como se puede observar, la norma reglamentaria genera una prohibición que afecta la participación y libre competencia de los partidos políticos en los comicios municipales, toda vez que sólo aquellos que cuentan con los medios financieros suficientes, tienen posibilidades reales de presentarse ante el electorado y adquirir puestos. Por el contrario, aquellos que carecen de recursos se tienen que limitar a tener una participación residual o, incluso, se ven tentados a involucrar a personas con dinero de dudosa procedencia, lo cual representa una verdadera amenaza para el sistema político, en el tanto esto puede representar la puerta de entrada para que el crimen organizado incida en los partidos políticos y, posteriormente, en los puestos de decisión pública.

Además de lo anterior, la restricción prevista es contraria al espíritu democrático, equitativo y pluralista del sistema de partidos que, en un contexto actual marcado por el alto abstencionismo y la poca participación política de la ciudadanía, necesita más bien generar mayores espacios para involucrar a la población, al tiempo que le ofrezca la posibilidad de que nuevas fuerzas surjan para representar a los electores de mejor forma.

Debido a que el Tribunal Supremo de Elecciones ha interpretado, mediante la resolución N.º 4129-E8-2009 de las quince horas con veinte minutos del tres de setiembre de dos mil nueve que “la facultad para determinar los montos de la contribución y del anticipo que el Estado deberá reconocer a los partidos políticos, se encuentra encomendada a este Tribunal, según lo preceptúan los artículos 90 y 100 del Código Electoral vigente”, es necesario que vía legislativa se incluya la estipulación correspondiente, para efectos de que las disposiciones actuales de esta norma, referentes al financiamiento de las campañas municipales, se apliquen de manera que contribuya a impulsar el acceso de todos los ciudadanos a los puestos de elección popular en los gobiernos locales.

Siendo que la representatividad, la participación, el pluralismo y la equidad son pilares fundamentales de nuestro sistema de partidos, se torna necesario democratizar el acceso a los mecanismos de financiamiento para que las distintas fuerzas políticas puedan competir, en igualdad de oportunidades, por los puestos de elección popular. Por ello se plantea una reforma a los numerales 89, 97, 108 y 115, así como una adición de un nuevo inciso c) al artículo 96, todos del Código Electoral, para permitir que la contribución del Estado a los partidos políticos pueda usarse también para las elecciones municipales, dando oportunidad a las distintas agrupaciones debidamente inscritas ante el Tribunal Supremo de Elecciones, que puedan retirar de manera anticipada, así como ceder parcial o totalmente la cantidad de recursos que les corresponde con lo cual podrán hacer frente a su participación en los comicios.

Nótese que con esta iniciativa no se está aumentando el gasto público, pues no se pretende incrementar el porcentaje que ya otorga el Estado en virtud del artículo 96 de la Constitución Política, sino simplemente permitir que los partidos puedan acceder al monto que se fije para las elecciones municipales, teniendo incluso que devolver aquellos dineros a los que no les alcance su derecho en razón de los resultados electorales.

Asimismo, esta propuesta incluye algunas modificaciones planteadas en el expediente N° 19.507 “Reforma y adición de varios artículos del Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009 para el fortalecimiento del financiamiento estatal de los Partidos Políticos”, que fue objeto de un amplio análisis y llegó incluso a discutirse en Primer Debate. Sin embargo, no logró votarse, pues fue archivado por vencimiento de plazo cuatrienal el 23 de marzo de 2019. De tal forma, se modifican los artículos 72 y 135 y se adicionan nuevos artículos 96 bis y 98 bis todos del Código Electoral, para cumplir con el objetivo de esta iniciativa, cual es democratizar el acceso a los recursos de la contribución estatal a todos los partidos y en todos los procesos electorales.

Por las razones expuestas, se somete a discusión la presente iniciativa de reforma de ley:

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

DEMOCRATIZACIÓN DEL ACCESO AL FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS PARA LAS ELECCIONES MUNICIPALES

ARTÍCULO 1- Refórmense los artículos 72, 89, 96, 97, 108, 115 y 135 del Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009, para que en adelante se lean como sigue:

Artículo 72- Funciones del fiscal.

Al fiscal le corresponde:

(…)

e) Velar por el buen manejo de las finanzas y el patrimonio del partido.

Artículo 89- Contribución del Estado

De conformidad con el artículo 96 de la Constitución Política, el Estado contribuirá a sufragar los gastos en que incurran los partidos políticos en los procesos electorales para las elecciones para la Presidencia y las Vicepresidencias de la República, las diputaciones a la Asamblea Legislativa y las candidaturas para alcaldías, regidurías, sindicaturas, intendencias o concejalías, así como satisfacer las necesidades de capacitación y organización política en período electoral y no electoral.

Artículo 96- Financiamiento anticipado

Del monto total que se determine como contribución estatal, los partidos políticos podrán recibir, en forma anticipada y previa rendición de las garantías líquidas suficientes, hasta un quince por ciento (15%). La distribución del anticipo se hará en partes iguales para cada partido político, de la siguiente manera:

A los partidos políticos inscritos a escala nacional que hayan presentado candidaturas para presidente, vicepresidentes de la República diputados a la Asamblea Legislativa, alcaldes, regidores, síndicos, intendentes y concejales de distrito se les distribuirá en sumas iguales, previa rendición de las garantías líquidas suficientes, el ochenta por ciento (80%) del monto establecido.

Previa rendición de las garantías líquidas suficientes, un veinte por ciento (20%) del monto total del financiamiento anticipado será distribuido en sumas iguales entre todos los partidos únicamente a escala provincial o cantonal con candidaturas presentadas a diputados a la Asamblea Legislativa y/o candidaturas para alcaldes, regidores, síndicos, intendentes y concejales de distrito

Los partidos políticos que hayan recibido contribución estatal a modo de financiamiento anticipado y que no hayan cumplido las condiciones que establece el artículo 96 de la Constitución Política y lo preceptuado en este artículo, deberán devolver lo recibido por concepto de financiamiento anticipado. Igual procedimiento se aplicará con los excedentes, en caso de que la suma adelantada supere el monto a que tenía derecho el partido político.

Artículo 97- Retiro del financiamiento anticipado para el proceso electoral

Los partidos políticos tendrán derecho a retirar la cantidad que les corresponda por concepto de financiamiento anticipado caucionado, de acuerdo con la resolución que para ese efecto deberá emitir el TSE. Los retiros por ese concepto se harán a partir de la presentación de las candidaturas a las elecciones para la Presidencia y las Vicepresidencias de la República, y diputaciones a la Asamblea Legislativa o de las candidaturas para alcaldías, regidurías, sindicaturas, intendencias o concejalías, de acuerdo con el proceso electoral que corresponde, observando la forma de distribución indicada en el artículo anterior.

Los dineros correspondientes al financiamiento anticipado serán depositados en una cuenta de la Tesorería Nacional, en efectivo, y a más tardar diez meses antes de las elecciones. El Tribunal autorizará, mediante resolución, el giro del anticipo correspondiente a cada partido político que haya caucionado.

Los retiros por ese concepto se harán a partir del mes de agosto anterior a la convocatoria a elecciones. Los partidos inscritos que no lleguen a inscribir candidaturas deberán devolver lo recibido por concepto de financiamiento adelantado con los intereses legales correspondientes, calculados a partir de la fecha del adelanto y hasta su efectiva devolución; caso contrario se harán efectivas las garantías.

Artículo 108- Emisión de bonos

A más tardar en la fecha de convocatoria a elecciones nacionales y municipales, el Poder Ejecutivo podrá emitir bonos por el monto que el Estado reconocerá a los partidos políticos, para pagar sus gastos electorales, de organización y capacitación, de acuerdo con el artículo 96 de la Constitución Política. Para tal efecto, incluirá en el presupuesto ordinario de la República, correspondiente al año anterior al de las elecciones, la partida respectiva para el pago de la amortización, según lo estime oportunamente y con anterioridad el TSE.

Artículo 115- Cesión del derecho de contribución estatal

Con las limitaciones establecidas en este artículo y la presente Ley, los partidos políticos, por medio de su comité ejecutivo superior, podrán ceder total o parcialmente los montos de la contribución estatal fijada en el artículo 96 de la Constitución Política a las que tengan derecho, como resultado de su participación en las elecciones para la Presidencia y las Vicepresidencias de la República, diputaciones a la Asamblea Legislativa y/o elecciones para las alcaldías, regidurías, sindicaturas, intendencias o concejalías, de acuerdo con el proceso electoral que corresponde.

Todas las cesiones deberán efectuarse por medio de certificados de un valor o de varios valores cambiables en la Tesorería Nacional, por los bonos que el Estado emita para pagar la contribución política. Dichos certificados indicarán el monto total de la emisión, la cual será notificada a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos. Cuando existan varias emisiones, cada una incluirá el número de serie que le corresponde, su monto y el de las anteriores. Para el pago, la primera emisión tendrá preferencia sobre la segunda y así sucesivamente hasta la última emisión. La notificación a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos no implicará responsabilidad alguna para el Estado, si el derecho cedido no llega a existir en todo o en parte.

La Dirección tendrá a disposición del público la información de las emisiones reportadas.

Los partidos políticos tendrán derecho a liquidar, como gasto redimible de carácter financiero, los descuentos que decida aplicar para la colocación en el mercado de sus certificados emitidos en calidad de cesiones de derechos eventuales, tales descuentos resultan de la diferencia entre el valor nominal del certificado y el precio por el cual será vendido. La tasa máxima de descuento reconocida por el Estado será hasta de un quince por ciento (15%).

Artículo 135.- Donaciones y aportes de personas físicas nacionales.

Las personas físicas nacionales podrán destinar contribuciones, donaciones o cualquier otro tipo de aporte, en dinero o en especie, a los partidos, sin limitación alguna en cuanto a su monto.

Durante el mes de octubre de cada año, quien ocupe la tesorería de un partido político debidamente inscrito, deberá remitir al Tribunal Supremo de Elecciones un conjunto completo de estados financieros auditados, los cuales abarcarán la información financiera comprendida entre el 1° de julio del año anterior y el 30 de junio del año en curso. Dichos estados financieros deberán incluir la lista de los contribuyentes o donantes, con indicación expresa del nombre, el número de cédula y el monto aportado por cada uno de ellos durante el año.

En todo caso, si un partido político carece totalmente de movimientos contables que deban reflejarse en los estados financieros, así lo hará constar el tesorero del partido político, constancia que del mismo modo deberá ser remitida al Organismo Electoral. Los estados financieros auditados y las constancias que se emitan al efecto, serán publicados en el sitio web del Tribunal Supremo de Elecciones o bien en la plataforma digital que este disponga, dentro de los tres días hábiles siguientes a su recibo.

ARTÍCULO 2- Adiciónense nuevos artículos 99 bis y 98 bis al Código Electoral, Ley N.° 8765 del 19 de agosto de 2009, para que en adelante se lea como sigue:

Artículo 96 bis.- Cálculo del financiamiento anticipado para elecciones municipales.

Los partidos políticos podrán recibir en forma anticipada hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto que se determine como contribución estatal a las elecciones municipales. El Ministerio de Hacienda deberá depositar este dinero en efectivo en una cuenta única de la Tesorería Nacional, al menos con diez meses de antelación a la celebración de las elecciones.

La disposición del anticipo se efectuará en los siguientes términos:

El treinta por ciento (30%) de ese adelanto, que es de carácter reembolsable, será administrado por el Tribunal Supremo de Elecciones para el pago de la producción y difusión de espacios en medios televisivos, radiales y de prensa escrita, ya sean medios nacionales, regionales o cantonales, exclusivamente para que los partidos políticos den a conocer sus candidatos y sus programas de gobierno. Este anticipo se distribuirá proporcionalmente entre todos los partidos políticos que presenten candidaturas, de modo tal que cada agrupación inscrita a escala nacional recibirá siete veces el monto que corresponda a cada una de las inscritas a escala provincial y ochenta y un veces lo que reciba cada uno de los partidos cantonales. Los partidos políticos podrán presentar dos meses antes del depósito en efectivo del monto correspondiente, un plan detallado de medios de comunicación. Cada partido será responsable de la contratación de la producción y difusión de espacios en medios televisivos, radiales y de prensa escrita, ya sean medios nacionales, regionales o cantonales, los cuales deberán ser liquidados mensualmente directamente por el Tribunal Supremo de Elecciones.

El setenta (70%) del adelanto restante será de carácter reembolsable y se distribuirá en efectivo y proporcionalmente entre los partidos políticos que participen en la elección municipal, previa rendición de garantías líquidas suficientes ante el Tribunal Supremo de Elecciones, de modo tal que cada agrupación inscrita a escala nacional recibirá siete veces el monto que corresponda a cada una de las inscritas a escala provincial y ochenta y un veces lo que reciba cada uno de los partidos cantonales.

Artículo 98 bis.- Devolución de garantías correspondientes a financiamiento anticipado.

Las garantías serán devueltas, a solicitud del partido interesado, una vez que el Tribunal Supremo de Elecciones notifique a la Tesorería Nacional la resolución sobre el monto a girar a cada partido político por concepto de contribución estatal y además se compruebe que la suma a entregar supera el monto del financiamiento anticipado otorgado.

MODIFICACIONES A OTRAS LEYES

ARTÍCULO 3- Adiciónese un inciso u) a la Ley de Impuesto sobre la Renta N.° 7092 de 21 de abril de 1988, para que se lea de la siguiente manera:

Artículo 8- Gastos deducibles.

Son deducibles de la renta bruta:

(…)

u) Las donaciones, contribuciones o aportes debidamente comprobados, hasta por un monto igual o equivalente a diez salarios base, que hayan sido entregados durante el período tributario respectivo, por personas físicas costarricenses, a los partidos políticos debidamente inscritos en el Tribunal Supremo de Elecciones. La Dirección General de la Tributación Directa tendrá amplia facultad en cuanto a la apreciación y calificación de la veracidad de las donaciones a que se refiere este inciso. En el Reglamento de esta ley se contemplarán las condiciones y controles que deberán establecerse en el caso de estas donaciones, tanto para el donante como para el receptor.

Rige a partir de su publicación.

Carlos Luis Avendaño Calvo

Geovanni Alberto Gómez Obando Mileidy Alvarado Arias

Floria María Segreda Sagot Xiomara Priscilla Rodríguez Hernández

Diputados y diputadas

28 de abril de 2022

NOTAS: Este proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos.

El Departamento de Servicios Parlamentarios ajustó el texto de este proyecto a los requerimientos de estructura.