Proyecto para bajar la cuota mínima de la Caja quedó archivado
El expediente 23074, que proponía excepciones al cobro mínimo de la CCSS para trabajadores de bajos ingresos, venció su plazo cuatrienal y se archivó sin ser ley.
Título oficial JUSTICIA EN LA BASE MÍNIMA CONTRIBUTIVA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO
A quién le toca
- Trabajadores de bajos ingresos que cotizan a la CCSS sobre una base mínima mayor a su salario real
- Personas con contratos a tiempo parcial, por obra determinada o por horas
- Personas que trabajan para varios patronos a la vez
- Patronos que reportan salarios por debajo de la base mínima contributiva
A quién beneficia
- Los trabajadores de tiempo parcial habrían cotizado sobre su salario real y no sobre un mínimo
- Los patronos habrían pagado menos cargas sociales por esos trabajadores
- Las personas con varios patronos no habrían pagado cuota mínima en cada uno
Qué cambia
- El proyecto no es ley: la base mínima contributiva sigue igual
- La CCSS habría recibido menos dinero por concepto de SEM e IVM
- El expediente quedó cerrado y no puede revivirse sin presentar uno nuevo
La explicación completa
El expediente 23074 ya no está en trámite. La Asamblea Legislativa archivó el proyecto el 19 de mayo de 2026 porque venció el plazo de cuatro años que da el artículo 119 1.
Qué propone
El proyecto proponía agregar un artículo 3 bis a la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Ley N.º 17 (art. 1). Ese artículo fijaba que el salario anotado en planilla no podía ser menor al ingreso de referencia mínimo de la escala de trabajadores independientes.
La propuesta listaba cinco excepciones al pago de la cuota mínima (art. 1). La primera cubría cesantías o ingreso de nuevos trabajadores a mitad de mes. La segunda, incapacidades o permisos sin goce de salario de más de 15 días. La tercera, trabajo simultáneo con varios patronos o con patrono y seguro independiente. La cuarta, contratos a tiempo fijo, plazo determinado o por obra determinada. La quinta, contratos por tiempo indeterminado, donde el patrono debía asegurar por el tiempo real contratado: tiempo completo, medio tiempo, un cuarto de tiempo, días u horas.
El artículo 2 derogaba el artículo 63 del Reglamento del Seguro de Salud y cualquier norma que se opusiera (art. 2).
El proyecto citaba un informe de la OCDE sobre Costa Rica de 2017. Ese informe decía que la contribución mínima "hace que las CSS sean regresivas para los ingresos por debajo del umbral mínimo" (art. 1). También señalaba que los empleados que perciben el 10% del salario promedio tienen una cuña fiscal promedio del 68%.
En qué va el trámite
El expediente se archivó. El 19 de mayo de 2026 venció el plazo cuatrienal del artículo 119 y la Asamblea archivó el expediente 1.
El recorrido fue corto. El proyecto se presentó el 29 de abril de 2022 y se publicó en La Gaceta el 23 de mayo de 2022 1. Pasó a la Comisión de la Mujer (Área I) el 31 de agosto de 2022 y entró en el orden del día de esa comisión el 8 de setiembre de 2022. No hay registro de dictamen ni de debate en plenario.
Para que fuera ley faltaban el dictamen de comisión, el primer debate, el segundo debate y la firma del Poder Ejecutivo. Nada de eso ocurrió antes del vencimiento 1.
Frente a la Constitución
El Censo no encontró un choque directo entre el texto archivado y los artículos de la Constitución que están en el dossier.
El artículo 73 ordena que los seguros sociales se regulen "por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores" Constitución, art. 73. El proyecto no eliminaba esa contribución forzosa: solo agregaba excepciones al monto mínimo sobre el que se calcula (art. 1).
El artículo 57 garantiza "un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna" Constitución, art. 57. El proyecto hablaba de la base mínima contributiva, no del salario mínimo legal, así que son cosas distintas (art. 1).
El artículo 56 dice que el Estado debe procurar que todos tengan "ocupación honesta y útil, debidamente remunerada" Constitución, art. 56. El proyecto argumentaba que la cuota mínima desincentiva el empleo formal de bajos ingresos (art. 1). Esa es una discusión de política pública, no un choque de textos constitucionales.
Queda una duda sobre el artículo 73: si las excepciones reducen mucho la base de cotización, podría afectar el financiamiento de los seguros sociales Constitución, art. 73. El dossier no permite medir ese efecto.
Qué puede hacer usted
El expediente está archivado, así que las herramientas para incidir en su trámite ya no aplican. Estas son las que existen para casos así.
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Consultar el estado de cualquier expediente. La Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea brinda información sobre el estado de tramitación de los proyectos y las órdenes del día guía, p. 27.
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Presentar una propuesta de ley nueva. La Asamblea tiene un formulario web donde usted plantea su idea sin necesidad de redactar el texto completo guía, p. 27. La Oficina de Iniciativa Popular recopila esas iniciativas y las remite a los diputados.
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Si quiere que su propuesta tenga garantía de discusión, necesita la iniciativa popular: reunir firmas y llevarla al TSE guía, p. 26.
Lo que no sabemos
- No hay grabaciones de la Asamblea sobre este expediente, así que no se sabe qué dijeron los diputados en comisión.
- El dossier no dice por qué el proyecto quedó en la Comisión de la Mujer (Área I).
- El dossier no incluye el texto del artículo 63 del Reglamento del Seguro de Salud que el proyecto derogaba.
- El dossier no dice cuánto habría cambiado la recaudación de la CCSS con estas excepciones.
La Constitución y esta ley, lado a ladoSin choque aparente
El texto archivado no choca de frente con los artículos del dossier. Queda una duda sobre el financiamiento de los seguros sociales del artículo 73.
Constitución, art. 73"Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine."
Esta ley, art. 1"El monto del salario o ingreso que se anota en la planilla no podrá ser inferior al ingreso de referencia mínimo considerado en la escala contributiva de los trabajadores independientes afiliados individualmente."
Hay dudas La Constitución ordena que los seguros sociales se financien con contribución forzosa de tres partes. El proyecto no eliminaba esa contribución, pero agregaba excepciones que podrían reducir lo que se recauda. El dossier no permite medir cuánto.
Constitución, art. 57"Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna."
Esta ley, art. 1"Tratándose de contratos por tiempo indeterminado, el patrono deberá asegurar a los trabajadores por el tiempo real contratado, a saber: tiempo completo, medio tiempo, un cuarto de tiempo, días u horas."
Sin choque aparente El artículo 57 habla del salario mínimo legal. El proyecto hablaba de la base mínima para calcular cuotas de la Caja. Son dos cosas distintas y no se contradicen.
Constitución, art. 56"El trabajo es un derecho del individuo y una obligación con la sociedad. El Estado debe procurar que todos tengan ocupación honesta y útil, debidamente remunerada, e impedir que por causa de ella se establezcan condiciones que en alguna forma menoscaben la libertad o la dignidad del hombre o degraden su trabajo a la condición de simple mercancía."
Esta ley, art. 1"Las excepciones al pago de la cuota mínima son las siguientes:"
Sin choque aparente El proyecto argumentaba que la cuota mínima desincentiva el empleo formal. Eso es un debate de política pública sobre cómo cumplir el mandato del artículo 56, no un choque de textos.
Esto es una lectura comparada, no un fallo. Solo la Sala Constitucional puede declarar una ley inconstitucional.
Fuentes
- Expediente 23074: JUSTICIA EN LA BASE MÍNIMA CONTRIBUTIVA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO
- Constitución Política (texto vigente)
- Herramientas de participación ciudadana en Costa Rica
Límites de esta investigación
- No se encontraron grabaciones de la Asamblea que mencionen este expediente.
Investigado y verificado automáticamente el 2026-11-07. Cada cita textual se comprobó contra su fuente antes de publicar.
Texto oficial completo
Así lo publica la Asamblea Legislativa. Compárelo con el resumen de arriba: si algo no calza, créale al texto oficial.
Leer el texto completo
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
PROYECTO DE LEY
JUSTICIA EN LA BASE MÍNIMA CONTRIBUTIVA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO
PEDRO MIGUEL MUÑOZ FONSECA DIPUTADO
EXPEDIENTE N.º 23.074
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES
NOTA: A solicitud de la parte interesada, este Departamento no realizó la revisión de errores formales, materiales e idiomáticos que pueda tener este proyecto de ley. PROYECTO DE LEY
JUSTICIA EN LA BASE MÍNIMA CONTRIBUTIVA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO
Expediente N.° 23.074
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
El presente proyecto de ley tiene como finalidad incorporar a la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) Ley N.° 17 del 22 de octubre de 1943, otras excepciones a la base técnica para el cálculo del cobro de la cotización mínima contributiva o denominada también ingreso mínimo de referencia, que la institución utiliza para calcular el cobro a realizar por concepto de seguro de enfermedad y maternidad (SEM) y el seguro invalidez, vejez y muerte (IVM) de los trabajadores.
Es importante recalcar que dicha base mínima contributiva es aprobada por la Junta Directiva de la institución. La mecánica de esa fijación consiste en establecer un monto salarial, con el cual aun cuando el patrono reporte una cifra real pero menor, la institución calculará las cuotas del seguro de enfermedad y maternidad (SEM) y el seguro invalidez, vejez y muerte (IVM) de dicho trabajador, por esta base mínima.
El informe “Análisis de políticas fiscales de la OCDE, Costa Rica 2017” indicó sobre las cargas sociales en Costa Rica:
“Por otra parte, las tasas de CSS son elevadas. Los empleados de Costa Rica deben contribuir un total del 9.34% de sus ingresos brutos mensuales. Son los empleadores quienes retienen sus contribuciones pero éstas –a diferencia de lo que sucede en la mayoría de los Estados miembros de la OCDE– no son deducibles de la base gravable del IRPF a pagarse sobre el empleo;1 en la práctica, el resultado es un aumento de la carga tributaria sobre los empleados. Además, los empleadores han de contribuir el 26.33% de los salarios de sus trabajadores, que pueden deducir como costos. Estas CSS sirven para cubrir la salud y las pensiones que se pagan a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), el seguro de desempleo, las asignaciones familiares y las pensiones complementarias, así como algunas contribuciones adicionales. Por último, a diferencia de los países de la OCDE, el Estado paga también una pequeña parte de las CSS (véase la tabla 3.1).
Las altas CSS, sobre todo para los empleadores, hacen que una parte muy importante de la responsabilidad tributaria recaiga sobre las rentas del trabajo. La figura 3.4 compara la carga tributaria sobre los trabajadores individuales que perciben el salario promedio en los distintos países de la región de ALC. El valor promedio de esta carga sobre los empleados se mide en forma de una cuña fiscal promedio, que expresa todos los impuestos (IRPF, y las CSS de los empleados y los empleadores) como un porcentaje de los costos totales del trabajo (salario bruto más contribución del empleador). La cuña fiscal para un empleado costarricense promedio alcanzó el 28% en 2013, un valor bastante alto con respecto al promedio de la región de ALC (21.7%).
(…)
No obstante, la cuña fiscal promedio es muy regresiva en el segmento inferior de la distribución de renta. Costa Rica impone una cantidad mínima de CSS así los ingresos reales estén por debajo de este mínimo. Para trabajadores que perciben menos de CRC 228 530 al mes (en torno al 50% del salario promedio en 2016), las contribuciones a la CCSS se calculan sobre el umbral de este valor de ingresos, con independencia de las ganancias reales de dichos trabajadores. Para otros tipos de contribuciones, se calculan a partir de las ganancias reales. Esta contribución mínima hace que las CSS sean regresivas para los ingresos por debajo del umbral mínimo, con lo cual la tasa de contribución promedio resulta más elevada para los trabajadores de ingresos bajos. En concreto, los trabajadores empleados a tiempo parcial pueden estar sujetos a cargas contributivas muy altas en relación con sus ingresos. Por ejemplo, los empleados que perciben el 10% del salario promedio tienen una cuña fiscal promedio del 68%; es decir, su sueldo neto es únicamente el 32% de lo que le cuestan a su empleador (véase la figura 3.5). Esta contribución mínima es altamente distorsionadora, dado que desalienta a los trabajadores de bajos ingresos, sobre todo a los empleados bajo un esquema de tiempo parcial, a incorporarse al sector formal de la economía.
La base mínima de contribución, que hace regresiva la cuña fiscal promedio en el segmento inferior de la distribución de ingresos, se ha incrementado en los últimos años. Desde 2014, la base mínima de contribución se ha fijado como un porcentaje del salario mínimo y aumentará con el tiempo hasta situarse en el 100% del mismo en octubre de 2019. Al elevar dicha base sin reforzar el cumplimiento de la legislación sobre el salario mínimo ni permitir variaciones en la base mínima según las horas trabajadas, se reducirá todavía más el incentivo para acceder al empleo formal, con consecuencias negativas para los trabajadores y para las finanzas públicas (OCDE, pendiente de publicación).
(…)
En general, las altas CSS fomentan la economía sumergida o informal. Los elevados impuestos sobre las rentas percibidas por el trabajo de las personas físicas en el sector formal de la economía pueden incentivar a los trabajadores de productividad baja a formar parte del sector informal de la economía o al desempleo. Estas contribuciones aumentan el costo del empleo y reducen los ingresos después de impuestos. Cuanto mayor sea la diferencia entre los costos laborales en el sector formal y las deducciones sobre el salario después de impuestos, más altos serán los incentivos para que empleadores y empleados eludan los impuestos, y se mantengan en el sector informal de la economía o pasen a integrarse en él. A su vez, los altos niveles de dicho sector influyen negativamente en la productividad, el crecimiento y la confianza en las instituciones gubernamentales.”
Considerando todo lo anterior, sometemos a consideración de las señoras y los señores diputados, el siguiente proyecto de ley.
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:
JUSTICIA EN LA BASE MÍNIMA CONTRIBUTIVA PARA INCENTIVAR EL EMPLEO
ARTÍCULO 1- Adiciónese un nuevo artículo, con el número 3 bis, a la Ley N.º 17 de 22 de octubre de 1943, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el cual dirá así:
Artículo 3 bis- De la cotización mínima
El monto del salario o ingreso que se anota en la planilla no podrá ser inferior al ingreso de referencia mínimo considerado en la escala contributiva de los trabajadores independientes afiliados individualmente.
Conforme se establezcan modificaciones en dicha escala, se realizarán los aumentos en las cotizaciones, previa comunicación a los patronos y a los trabajadores, por los medios de comunicación más convenientes.
Las excepciones al pago de la cuota mínima son las siguientes:
1- Cesantías o ingreso de nuevos trabajadores ocurridos en períodos intermedios del mes.
2- Reportes de incapacidades o permisos sin goce de salario que abarcan más de 15 días.
3- Trabajo simultáneo con varios patronos o con patrono y seguro independiente percibiendo salarios e ingresos inferiores con todos o algunos de ellos.
4- Al amparo del artículo 164 y especificados en el artículo 31 del Código de Trabajo, los salarios devengados por los trabajadores que surjan por contrato o acuerdo con el patrono bajo las siguientes modalidades:
a) Contratos a tiempo fijo o plazo determinado - no permanente b) Contratos por obra determinada.
Los salarios de las modalidades descritas en este inciso, podrán cancelarse conforme a las unidades de pago acordadas con el patrono y que se estipulan en el artículo 164 del Código de Trabajo, a saber:
a) Mes, b) Quincenas, c) Semanas, d) Días, e) Horas, f) Por pieza, g) Por tarea o a destajo
5- Tratándose de contratos por tiempo indeterminado, el patrono deberá asegurar a los trabajadores por el tiempo real contratado, a saber: tiempo completo, medio tiempo, un cuarto de tiempo, días u horas.”
ARTÍCULO 2- Queda derogado el artículo 63 del Reglamento del Seguro de Salud, así como los decretos, otros reglamentos y demás disposiciones legales que se opongan a la presente ley.
Rige a partir de su publicación.
Pedro Miguel Muñoz Fonseca Diputado
13 de mayo de 2022
NOTAS: Este proyecto aún no tiene comisión asignada.
El Departamento de Servicios Parlamentarios ajustó el texto de este proyecto a los requerimientos de estructura.