Archivado el proyecto que sacaba a Aresep de la regla fiscal

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO AL ARTÍCULO 6 DEL TÍTULO IV, RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA, DE LA LEY N° 9635, FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, DE 3 DE DICIEMBRE DE 2018

GILBERTH JIMÉNEZ SILES DIPUTADO

EXPEDIENTE N.º 23.102

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

PROYECTO DE LEY

ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO AL ARTÍCULO 6 DEL TÍTULO IV, RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA, DE LA LEY N° 9635, FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, DE 3 DE DICIEMBRE DE 2018

Expediente N.° 23.102

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

Como diputado de la República, me ha sido confiada la responsabilidad de presentar la siguiente iniciativa de ley, que tiene como fin como claramente lo señala su parte expositiva de que la regla fiscal establecida en la ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas “no le resulta aplicable a la Aresep debido a la nula incidencia de esta institución en el déficit fiscal del Gobierno central además de su rol independiente de regulación de los servicios públicos, cuyo propósito es el desarrollo sostenible del país, por lo cual este proyecto de ley propone una exclusión parcial de la regla fiscal, aplicable exclusivamente a los cánones de regulación provenientes de los entes públicos y privados, prestatarios de servicios públicos”.

La ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N.° 9635, estableció dos ejes principales, el primero de ellos en función a generar ingresos nuevos al Estado, esto mediante las reformas a los dos impuestos de mayor recaudación nacional, impuesto de renta y el entonces denominado impuesto sobre las ventas, hoy impuesto al valor agregado. El segundo eje sobre el cual se planteó el fortalecimiento a las finanzas públicas fue en función a la disciplina fiscal y la calidad en el gasto.

Este segundo eje planteó la responsabilidad fiscal en los siguientes términos:

El proyecto de ley propone una regla fiscal que limitaría el crecimiento del gasto corriente, según la relación deuda del gobierno central-PIB. Se utilizaría este parámetro por cuanto la deuda del gobierno central, a través de los años, se ha originado principalmente por el crecimiento del gasto corriente por encima de los ingresos corrientes. Esta situación ha provocado que el Gobierno tenga que emitir deuda para cubrir la brecha. Se considera importante excluir la deuda del resto del sector público no financiero, por cuanto la misma responde, en su mayoría, a inversión. Lo anterior con el fin de no limitar el crecimiento económico.

Sin desmeritar lo antes expuesto, la aplicación de la regla fiscal abarcaría todo el sector público no financiero, con ciertas excepciones, por cuanto dentro de este sector existen entidades que podrían convertirse, eventualmente, en riesgos fiscales para el Gobierno central.

La regla fiscal está diseñada para que a medida que la deuda/PIB aumenta, la restricción de crecimiento del gasto corriente sea mayor. Por el contrario, a un nivel de deuda considerado como sostenible en el mediano y largo plazo, el gasto corriente podrá crecer al mismo ritmo de crecimiento del PIB.

El diseño de la regla fiscal procuraría respetar una serie de principios:

1. Sostenibilidad fiscal en el mediano plazo, pues es una regla de gasto, que a su vez tendría como objetivo estabilizar e ir reduciendo paulatinamente el saldo de la deuda pública.

2. Gradualidad en la implementación para evitar recortes abruptos en el gasto corriente, que en la práctica serían difícilmente aplicables.

3. Credibilidad de la propuesta, pues se requiere de la disciplina fiscal de todos los actores que administran fondos públicos para que sea exitosa.

4. Prioridad del crecimiento económico y la inversión pública, pues regularía el crecimiento del gasto corriente y únicamente incluiría la inversión en el escenario más gravoso de deuda, de lo contrario no se limitaría el crecimiento del gasto de capital.

La iniciativa, de Responsabilidad Fiscal, busca generar un marco normativo práctico que facilitará la aplicación de lo establecido en otras reglas fiscales que no se han cumplido a cabalidad. Dos de ellas están en la Constitución Política en los artículos 176 y 179:

Artículo 176- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la administración pública, durante el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos. (…).

Artículo 179- La Asamblea no podrá aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo, si no es señalando los nuevos ingresos que hubieren de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos.

Resulta evidente de la exposición de motivos antes descrita, que la regla fiscal guarda una estrecha vinculación en su concepción de origen con el gasto corriente de los órganos y entes que dependen directamente de la recaudación o presupuesto nacional, no así con la totalidad del Estado, de allí que admite ciertas excepciones.

Una vez aprobada, la ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N.° 9635, en su título IV reguló la “Responsabilidad Fiscal de la República”. El artículo 9 del título IV de la Ley N.° 9635, definió la regla fiscal como el “Límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB.”

El artículo 5 del título IV de la Ley N.° 9635, indicó que la regla fiscal “será aplicable a los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero.”

Por su parte, el artículo 6 de la Ley N.° 9635, estableció las instituciones que están exentas del ámbito cobertura de la Regla Fiscal, tal es el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), las empresas estatales, Recope, las municipalidades y los concejos municipales de distrito, así como los comités cantonales de deportes.

La Aresep, en su condición de institución autónoma, conforme al artículo 188 de la Constitución Política y el numeral 1° de la Ley N.° 7593, no es parte de los entes exentos del ámbito de cobertura de la regla fiscal (artículo 6 de la Ley N.° 9635), es decir, le resulta aplicable esta.

Ahora bien, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N.° 7593, le otorga autonomía técnica y administrativa, cuyo fin primordial es regular los servicios públicos definidos en dicha ley, y fiscalizar que estos se brinden de forma óptima, cumpliendo normas de calidad, cantidad, continuidad, oportunidad, confiablidad y servicio al costo. El artículo 3.a) de la Ley N.° 7593, define que el servicio público será: “(…) el que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificado como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarlo a las regulaciones de esta ley”. (El original no está destacado).

La labor de regulación encomendada a la Aresep es compleja justamente por el propósito que persigue, en términos de la Ley N.° 7593 por su impacto en el desarrollo sostenible del país, y en términos de la doctrina, por las fallas de mercado o bien por el impulso a una actividad determinada.

La regulación de ciertas actividades económicas, denominadas servicios públicos por su importancia para el desarrollo sostenible del país, debe ser ejercida por entes con características específicas que permitan el cumplimiento mismo del objeto de la regulación, es por eso que las agencias de regulación, como lo es en nuestro ordenamiento jurídico la Aresep, debe caracterizarse por su independencia técnica y presupuestaria ya que, como se indicó anteriormente, la regulación es una actividad compleja por los efectos o impacto en el interés general, y de lo contrario, el riesgo de la “captura del regulador” se vuelve inminente. Este desarrollo sostenible se traduce en productividad y competitividad para el país, beneficios para los usuarios del servicio público, seguridad jurídica para los prestadores y en general, para la satisfacción del bien común consagrado en la Constitución Política. El para qué y el qué de la regulación ejercida por la Autoridad Reguladora requieren de recursos suficientes para su cumplimiento.

La Procuraduría General de la República (PGR) se ha pronunciado sobre la función reguladora de la Aresep, la cual define como una técnica de intervención de los poderes públicos en el mercado, que entraña un control continuo sobre una determinada actividad, a fin de conciliar los intereses particulares con el interés general (dictámenes N.° C-416-2014 y C-250-1999).

De este modo, en la función pública de regulación de los servicios públicos, la Aresep ostenta un poder de acción global y concreto de reglamentación, de autorización, de supervisión, de control y de sanción, por lo consiguiente le corresponde fijar las tarifas y precios de los servicios públicos, y velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima de estos.

De conformidad con esas potestades funcionales, se deben matizar los alcances de la regla fiscal, de manera más deferente precisamente para la Aresep, ya que entre las instituciones que se encuentran fuera del ámbito de aplicación de la regla fiscal, tenemos a Recope (en lo que corresponde a la factura petrolera), así como las empresas públicas que participen de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia (el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, Radiográfica Costarricense S.A. (Racsa) y Correos de Costa Rica S.A.), y sobre dichos entes u órganos, la Autoridad Reguladora ejerce una función de rectoría, de supervisión, y de control continuo, lo cual de conformidad con el principio de paralelismo de las formas, le permite excluirla de ese límite al crecimiento del gasto corriente, tal y como sucede con las entidades encargadas de supervisar y regular actividades financieras -el Banco Central de Costa Rica (BCCR), el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif), la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), entre otras. El impacto negativo en la independencia administrativa de la Aresep (autonomía garantizada en el artículo 188 de la Constitución Política), y las repercusiones en el cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley N.° 7593 en sus tareas sustantivas, con la aplicación de la regla fiscal, frente a regulados que se encuentran expresamente excluidos de dicho límite al crecimiento del gasto corriente (política económica de gasto público, según la ha definido la Sala Constitucional en la sentencia N.° 2018-19511), resulta contradictorio con el papel que caracteriza a las agencias de regulación de los servicios públicos, con independencia técnica y presupuestaria, que requieren para su cumplimiento de una investidura cargada de mayor intensidad de los poderes de la Administración (de la Aresep en la atención del interés público tutelado), respecto de las personas a ellas vinculadas.

De allí la necesidad de legislar que propone este proyecto de ley, con la finalidad pública de que la Aresep pueda ejercer ese poder de acción, de reglamentación, de autorización, de supervisión, de control y de sanción, sobre las citadas instituciones que operan en competencia (sin el límite al crecimiento del gasto corriente que impone la regla fiscal), y que estas no disfruten de algún tipo de ventaja pública o de una situación privilegiada sobre el Ente que las regula, lo cual permitirá fortalecer la intervención como poder público en dichas actividades económicas reguladas, por parte de la Aresep.

Mantener a la Aresep, incluida en el ámbito de cobertura de la regla fiscal, regulando instituciones que operan en competencia, implicaría una grave afectación en cuanto a los alcances e intensidad de la intervención pública del ente regulador de los servicios públicos, para desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley, que son su motivo y su fin. Tal motivo, debilita los mecanismos para garantizar la independencia del ente regulador de los servicios públicos, la robustez institucional, así como el desempeño de la Aresep ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), al disminuir su independencia y su gobernanza regulatoria.

Al respecto, la OCDE, ha indicado una serie de “Lineamientos para la independencia financiera” de las agencias de regulación, y al respecto ha establecido, que la interferencia en el uso que el regulador haga del presupuesto, como los límites presupuestarios y la discreción política sobre la autonomía presupuestaria, no deberá permitirse en tanto el órgano regulador se mantenga dentro de las normas generales de comportamiento presupuestario disciplinado con justificación legítima. En el caso de la Aresep, su fiscalización estará sujeta a las disposiciones de la Contraloría General de la República, de allí que no existe la necesidad actual de mantener a la Aresep, en el ámbito de cobertura de la regla fiscal.

En los términos indicados, resulta incuestionable el hecho de que la regla fiscal aplicada a la Aresep, más que resultar beneficiosa para el país, ha generado una grave afectación en cuanto al cumplimiento de parámetros de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad, y prestación óptima de este servicio público de vital importancia, regulados por la Aresep.

En línea con lo indicado, es claro que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no forma parte del presupuesto nacional ni ha contribuido al proceso de endeudamiento público que enmarcó el nacimiento de la regla fiscal, por el contrario, la independencia financiera que existe dentro del marco legal y resalta la OCDE como eje de acción de las agencias de regulación, le permite generar sus propios ingresos a base de estrategias claras de regulación a los sectores que prestan servicios públicos, mediante el instrumento de los canones de regulación. El artículo 82 de la Ley N.° 7593 establece que, por cada actividad regulada, la Autoridad Reguladora cobrará un canon consistente en un cargo anual. El canon de regulación es la fuente de financiamiento que el legislador dispuso, con el fin de asegurar el efectivo cumplimiento de las competencias encomendadas al ente regulador de los servicios públicos para el desarrollo sostenible del país, mantener la independencia y autonomía, y evitar una posible captura del ente regulador. Es por esto por lo que se propone excluirla de la aplicación de la regla fiscal, ya que la Aresep no recibe transferencias del Poder Ejecutivo ni fondos de otra índole proveniente del presupuesto nacional. En resumen, de lo expuesto, la regla fiscal es un ejercicio de responsabilidad fiscal ampliamente vinculado al gasto y la deuda pública, ambos factores han sido históricamente controlados mediante el instrumento del presupuesto nacional. Este mecanismo novedoso de control de gasto repercute en mayor medida sobre los entes y órganos del sector público no financiero; sin embargo, pese a que la Autoridad Reguladora se encuentra dentro de esta clasificación, lo cierto del caso es que la vinculación con el gasto y la deuda nacional es menor e inclusive nula respecto a otros entes y órganos del Estado, debido al ámbito de independencia y autonomía que cobija el accionar de las agencias de regulación como lo es la Aresep e inclusive por la generación de ingresos propios que permiten su total independencia financiera del Estado, tal y como se explicó. Con base a lo antes señalado, la regla fiscal no le resulta aplicable a la Aresep debido a la nula incidencia de esta institución en el déficit fiscal del gobierno central, en este orden se propone una exclusión parcial de la regla fiscal, aplicable exclusivamente a los cánones de regulación provenientes de los entes públicos y privados, prestatarios de servicios públicos, por cual someto a consideración de las señoras y señores diputados el siguiente proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO AL ARTÍCULO 6 DEL TÍTULO IV, RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA, DE LA LEY N.° 9635, FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, DE 3 DE DICIEMBRE DE 2018

ARTÍCULO UNICO- Se adiciona un inciso nuevo al artículo 6 del título IV, Responsabilidad Fiscal de la República, capítulo I “Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios”, de la Ley N.º 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.

Artículo 6- Excepciones

Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

[…] f) La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en lo relativo al canon de regulación establecido en el artículo 82 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley N.° 7593. Rige a partir de su publicación. Gilberth Jiménez Siles Diputado

24 de mayo de 2022

NOTAS: Este proyecto aún no tiene comisión asignada.

Este proyecto cumplió el trámite de revisión de errores formales, materiales e idiomáticos.