Regidores suplentes ya pueden votar en comisiones: es ley

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

LEY QUE FACULTA A LOS REGIDORES SUPLENTES A INTEGRAR, CON VOZ Y VOTO, LAS COMISIONES PERMANENTES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES

HORACIO ALVARADO BOGANTES DIPUTADO

EXPEDIENTE N.º 23.245

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

PROYECTO DE LEY

LEY QUE FACULTA A LOS REGIDORES SUPLENTES A INTEGRAR, CON VOZ Y VOTO, LAS COMISIONES PERMANENTES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES

Expediente N.º 23.245

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

Los órganos de la Administración Pública son de distinta naturaleza jurídica. En el caso concreto, las municipalidades son gobiernos locales, corporaciones autónomas conforme lo establece el artículo 170 Constitucional, donde concurren como órgano colegiado, según corresponda, y de acuerdo con el artículo 12 del Código Municipal, el alcalde, regidores y munícipes para ejercer la administración de los bienes y servicios locales.

Ahora bien, dentro de la organización administrativa del ente municipal, en el artículo 13, inciso n), del Código se le atribuye la función al concejo municipal para “crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones”. Y, de acuerdo con Cabanellas Guillermo, en su Diccionario enciclopédico de derecho usual, se podría afirmar que las comisiones municipales constituyen el órgano colegiado compuesto por el conjunto de regidores a los que, por imperio de ley, el presidente del concejo nombra, les otorga el conocimiento de determinada materia, concediéndoles un lapso temporal determinado para que emitan los informes pertinentes al tópico que les correspondió, por lo que queda claro que no son órganos de decisión final sobre asuntos.

Como lo señala la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-210-2010 de 15 de octubre del 2010, “el Código Municipal establece las pautas generales bajo las cuales se rige la conformación de las comisiones permanentes y especiales en las municipalidades”. Al respecto, el artículo 13, inciso n), del Código Municipal establece la atribución del concejo municipal para “crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones”.

Una vez creada las comisiones por parte del concejo municipal, el Código Municipal, en el inciso g) del artículo 34 dispone que la competencia de integrar tales comisiones es atribuida al presidente del concejo, como órgano unipersonal, con carácter exclusivo, pero tal atribución se encuentra limitada por el único requisito de respetar la participación equitativa de las fracciones políticas representadas en el concejo.

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado, refiriéndose al artículo 37 del anterior Código Municipal, Ley 4574, pero cuyo texto es similar al artículo 34 vigente, lo siguiente:

Ahora bien, la potestad consagrada en el artículo 37 inciso g) del Código Municipal, si bien no obliga al Presidente del Concejo Municipal a constituir todas y cada una de las comisiones de manera que representen fielmente la composición del Concejo, sí lo obliga a utilizar todos los medios razonables para dar una efectiva participación a todos aquellos grupos representados en el Concejo. En este caso, el señor Presidente Municipal, si bien lo hizo con posterioridad a la interposición de este recurso, lo cierto es que a la fecha consiguió dar a los partidos Alajuelita Nueva y Unión General, participación en la mayoría de las comisiones municipales, incluyendo dos de las establecidas por el mismo Código, como lo son la de Hacienda y Presupuesto y la de Asuntos Varios. A la fecha no existe interés actual a tutelar, pues la omisión realizada por el Presidente en un inicio, ha sido debidamente subsanada.

De todos modos, no resulta razonable exigir al Presidente del Concejo Municipal que dé, a todos los partidos políticos, participación en todas y cada una de las comisiones o que la dé en todas aquellas en que a tales partidos les interesa participar. El Presidente del Concejo lo es también por designio popular, pues quienes lo designaron fueron precisamente los representantes directamente elegidos por el electorado de su cantón. Fueron los ciudadanos los que, mediante su voto, determinaron la composición del Concejo Municipal. La potestad de nombrar los miembros de las diversas comisiones es una atribución discrecional, para la cual apenas debe exigirse el respeto del deber de procura de la participación plural a que ya se hizo referencia”. (Sala Constitucional. Resolución N.° 6588-98 de las diecinueve horas con cuarenta y cinco minutos del dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y ocho. El resaltado no es del original)

Ahora bien, en nuestra legislación costarricense los artículos 34 y 49 de la Ley N.° 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998, y sus reformas establece dos tipos de comisiones dentro de las corporaciones municipales: las permanentes y las especiales. Las permanentes atienden al menos ocho diferentes tipos de asuntos, entre ellos: Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, Condición de la Mujer y de Accesibilidad (Comad), procurando que en estas se representen las diferentes tendencias políticas.

Asimismo, en ese mismo numeral 49 de la citada norma, se dispone que dentro de toda corporación municipal podrán existir las comisiones especiales que el Concejo municipal decida crear, el presidente municipal estará encargado de integrarlas y no están sujetas a un número determinado de miembros y se conforman, tanto, por regidores propietarios, como por suplentes. Es importante recalcar que el Código Municipal, en el numeral citado, resalta la posibilidad de que las comisiones especiales, deberán estar conformadas por al menos tres miembros, donde dos deberán ser escogidos entre regidores propietarios y suplentes, además, los síndicos propietarios y suplentes podrán integrar la comisión y podrán tener voz y voto en los temas que se desarrollen, sumado a esto, la conformación de podrá contar con funcionarios municipales y particulares, que podrán participar en las sesiones con carácter de asesores, es decir contarán únicamente con voz.

Naturaleza de la figura del regidor suplente

Los artículos 169 y 171 de la Constitución Política establecen la forma de integración de los gobiernos municipales, ya que por un lado constituye la existencia de un órgano ejecutivo en las corporaciones municipales y, por otro, un órgano deliberante integrado por regidores, al indicar que:

Artículo 169. La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y un funcionario ejecutivo que designará la ley.

Artículo 171. Los regidores Municipales serán elegidos por cuatro años y desempeñarán sus cargos obligatoriamente.

La ley determinará el número de Regidores y la forma en que actuarán. Sin embargo, las Municipalidades de los cantones centrales de provincias estarán integradas por no menos de cinco Regidores propietarios e igual número de suplentes.

Las Municipalidades se instalarán el primero de mayo del año correspondiente. (El resaltado no es del original).

En especial atención a esta última norma constitucional, se deja abierta la posibilidad de que, por ley, es decir, mediante el Código Municipal, se les designen las funciones a los regidores, tanto suplentes como propietarios.

En relación con la naturaleza del regidor suplente, en el dictamen C-208-08 de 17 de junio de 2008, emitido por la Procuraduría General de la República manifiesta lo siguiente:

La figura del regidor suplente es de antigua data en nuestro Derecho nacional. Su función ha sido sustituir al regidor propietario durante sus ausencias. Bajo el amparo del antiguo Código Municipal, Ley N.° 4574 del 4 de mayo de 1970, nuestra jurisprudencia administrativa había indicado que la función del regidor suplente es sustituir temporal y personalmente a los regidores propietarios durante sus ausencias. También se subrayó que los regidores suplentes no forman parte del Concejo Municipal. Al respecto, se ha dicho en el dictamen C-108-1997 del 22 de julio de 1997:

La suplencia es una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible con el mantenimiento de la situación ordinaria, el elemento causal de la imposibilidad del ejercicio de la competencia, con la involuntariedad a él inherente, es, así, el rasgo individualizador de la suplencia respecto de otras figuras similares. Ahora bien, tal imposibilidad puede afectar; bien a la persona física titular del órgano, supuesto en el que ésta es suplida por otra, sin traslación competencial Inter orgánica, en la denominada suplencia personal o de titular o suplencia por excelencia; bien al órgano mismo, caso en el que tal traslación tiene lugar en virtud de la llamada suplencia orgánica”.

Con la entrada en vigencia del actual Código Municipal en 1998, la Procuraduría mantiene tal criterio: la función del regidor suplente es sustituir al propietario durante sus ausencias. Al respecto, es oportuno citar la Opinión Jurídica OJ-115-1999 del 5 de octubre de 1999:

Finalmente, en cuanto a los regidores suplentes, el Código Municipal establece que están sometidos a las mismas disposiciones que los regidores propietarios, siendo que, en las ausencias temporales u ocasionales de aquéllos, les corresponde sustituir al titular de su mismo partido político. Para ello, deben asistir a todas las sesiones del Concejo, pero mientras se mantengan en la condición de suplentes, carecen de voto (artículo 28), y no forman parte del Concejo Municipal.

Ese órgano consultor afirma que el regidor suplente no forma parte del concejo municipal, refiriéndose a las sesiones del concejo municipal, como “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”, lo cual es conteste con lo dispuesto en el artículo 28 del Código Municipal que dispone:

Artículo 28- Los regidores suplentes estarán sometidos, en lo conducente, a las mismas disposiciones de este título para los regidores propietarios. Sustituirán a los propietarios de su partido político, en los casos de ausencias temporales u ocasionales.

Los suplentes deberán asistir a todas las sesiones del Concejo y tendrán derecho a voz. Para las sustituciones, serán llamados de entre los presentes, por el presidente municipal, según el orden de elección. En tal caso, tendrán derecho a voto.

Como puede desprenderse tanto de los criterios de la Procuraduría como de las disposiciones legales, la finalidad propia de las funciones del regidor suplente está dirigida a sustituir al regidor propietario en las sesiones del concejo municipal y de allí se desprende su capacidad jurídica para actuar, pues evidentemente tal capacidad no se ostenta fuera del ejercicio de la sustitución, dado que no forman parte del órgano superior supremo de la jerarquía administrativa municipal, es decir, el concejo municipal. Si bien, los regidores suplentes no forman parte del órgano superior supremo, sí forman parte del gobierno municipal, tal como lo establece numeral 12 del Código Municipal como se explicó anteriormente. Tanto es así que en el artículo 49 de ese cuerpo normativo el legislador les otorgó la competencia de integrar las comisiones especiales, mas no les dio la facultad de integrar comisiones permanentes —a excepción de cuando se trate de la sustitución—, puesto que no existe norma que expresamente lo disponga, pues toda la Administración Pública se sujeta al principio de legalidad, y como las municipalidades participan de ese carácter público, debe ajustar sus actuaciones a lo que la ley expresamente disponga.

Esa contradicción normativa no encuentra fundamento lógico, pues ambos tipos de comisiones dictaminan asuntos propios del ente municipal sin carácter de resolución final, sino más bien recomendativo; por lo tanto, no se encuentra lógica ni diferencia entre ambos tratos.

Incluso, para mayor abundamiento sobre la necesidad de esta reforma, el mismo artículo 49 del Código Municipal, en su último párrafo, definió con carácter de comisión permanente el comité cantonal de la persona joven, que según se constata en el artículo 24 de la Ley 8261 “Ley General de la Persona Joven”, de 2 de mayo de 2002, y sus reformas, tal comisión está integrada por representantes que no fueron electos popularmente, no forman parte del gobierno municipal, de acuerdo con la definición dada en el artículo 12 del Código Municipal.

Dados los anteriores razonamientos, es que este proyecto de ley, al amparo de la libertad que concede el artículo 171 Constitucional para legislar en la forma de actuar de los regidores y partiendo de que la doctrina ha reconocido en la figura del suplente como una técnica para darle agilidad al funcionamiento de la administración pública, es que se propone reformar varios artículos del Código Municipal, de manera que se habilite la posibilidad de que los regidores suplentes puedan integrar comisiones permanentes con voz y voto, tal como lo consideró el legislador cuando dispuso en el numeral 49 del Código Municipal, para el caso de las comisiones especiales.

Así, replicando la fórmula que habilita el Código Municipal, en cuanto a la integración de las comisiones especiales por parte de regidores tanto propietarios como suplentes, se propone que, también los suplentes puedan conformar este tipo de órganos permanentes, de manera que legalmente tengan asignado, además de su deber de suplencia, el de integración de comisiones, ya no solo especiales, sino las de carácter permanente.

Se subraya en dos aspectos muy en particular, el primero, que no se trata de una función que pueda contraponerse ni entrar en conflicto con la función elemental de suplir a los regidores propietarios, y segundo, se trata de desempeñar una función que no involucra la toma de decisiones finales ni resolutivas, puesto que la labor encomendada a este tipo de órganos es de estudio, análisis y de emisión de recomendaciones, que deberán elevar al pleno del órgano colegiado municipal, para que sea este, el que adopte, por mayoría correspondiente, la decisión final sobre el asunto concreto.

Lo anterior también se fundamenta en el hecho de que la realidad de asuntos que las corporaciones municipales deben atender bajo la función principal de administrar los intereses y servicios locales en cada cantón ha aumentado significativamente, e imposibilitando a los regidores atender la extensa gama de asuntos que se desprenden de ella, pues no es posible comparar los asuntos que las municipalidades empezaron a atender desde la creación de Código Municipal, en 1973 a la actualidad, donde son las municipalidades las encargadas de atender temas de trascendencia nacional, como por ejemplo, las funciones que se han encomendado con la aprobación de la Ley 9329, “Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal”, de 15 de octubre de 2015, hasta la más reciente, Ley 10199, “Ley de Vivienda Municipal”, de 28 de junio de 2022; Ley N.° 10126, “Ley de Comercio al Aire Libre”, entre otras.

En razón de lo anterior, se solicita a los señores diputados, de la manera más respetuosa, el apoyo para la aprobación de tan importante proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

LEY QUE FACULTA A LOS REGIDORES SUPLENTES A INTEGRAR, CON VOZ Y VOTO, LAS COMISIONES PERMANENTES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES

ARTÍCULO 1- Se reforma el primer párrafo del artículo 28 de la Ley N.° 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998, y sus reformas. El texto dirá:

Artículo 28- Los regidores suplentes estarán sometidos, en lo conducente, a las mismas disposiciones de este título para los regidores propietarios. Sustituirán, en las sesiones del concejo municipal, a los propietarios de su partido político, en los casos de ausencias temporales u ocasionales; además, cuando participen en las comisiones permanentes, tendrán voz y voto.

[…].

ARTÍCULO 2- Se reforma el segundo párrafo del artículo 49 de la Ley N.° 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998, y sus reformas. El texto dirá:

Artículo 49- (…)

Cada concejo integrará, como mínimo, nueve comisiones permanentes: Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, Condición de la Mujer, de Accesibilidad (Comad) y la de Seguridad. Al integrarlas, se procurará que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el gobierno municipal, y sus integrantes serán escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes. La Comisión Permanente de Seguridad podrá tener, en calidad de asesores, a los funcionarios de las fuerzas de policías presentes en el cantón, miembros de la sociedad civil y de asociaciones comunales.

[…]

Rige a partir de su publicación.

Horacio Alvarado Bogantes Diputado

NOTAS: Este proyecto aún no tiene comisión asignada.

El texto fue confrontado y revisado por el Departamento de Servicios Parlamentarios, para hacerle los ajustes formales requeridos por el SIL. (Fecha de subido al SIL: 04-08-2022)