Proyecto para sacar las compras del PAI de la regla fiscal ya es ley

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

LEY PARA APOYAR LA PRODUCCIÓN AGROPECUARIA MEDIANTE LA EXCLUSIÓN DE LA REGLA FISCAL A LAS COMPRAS DEL PROGRAMA DE ABASTECIMIENTO (PAI) DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN (CNP)

Andrés Ariel Robles Barrantes Y OTROS SEÑORES DIPUTADOS Y SEÑORAS DIPUTADAS

EXPEDIENTE N.º 23.255

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

NOTA: A solicitud de la parte interesada, este Departamento no realizó la revisión de errores formales, materiales e idiomáticos que pueda tener este proyecto de ley. PROYECTO DE LEY

LEY PARA APOYAR LA PRODUCCIÓN AGROPECUARIA MEDIANTE LA EXCLUSIÓN DE LA REGLA FISCAL A LAS COMPRAS DEL PROGRAMA DE ABASTECIMIENTO (PAI) DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN (CNP)

Expediente N.° 23.255

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

El presente proyecto de ley propone agregar un inciso nuevo al artículo 6 de la ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, con el fin de asegurar que se realicen las compras del Consejo Nacional de Producción (CNP) según el Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) que favorece principalmente a los emprendimientos de producción agraria a través de las compras de instituciones estatales en favor de la seguridad alimentaria y nutricional. La soberanía alimentaria en la actual coyuntura mundial se ha visto seriamente debilitada ante el aumento del precio de las semillas y las materias primas, y Costa Rica no ha sido la excepción: los productores agrarios nacionales han visto aumentos crecientes en sus costos y al mismo tiempo, han experimentado una disminución de su demanda, lo que ha supuesto un mayor compromiso financiero de sus operaciones productivas.

Esto se ha traducido en un encarecimiento de los productos de la canasta básica, lo cual afecta principalmente a las poblaciones socioeconómicamente excluidas, que dependen de la provisión de programas institucionales como los comedores escolares, CEN-CINAI, entre otras.

De hecho, el principal cliente del PAI en 2017 fue el Ministerio de Educación Pública, con un total de 46.9% de todas las compras, equivalente a 36 millones de dólares. Luego le sigue el Ministerio de Justicia y Paz con un 19.3%, y en tercer lugar las compras del Ministerio de Seguridad Pública, con 18.25%, que aseguran la nutrición del cuerpo policial del país. Luego sigue la Caja Costarricense del Seguro Social, con 3%, el ICE con 2% y el CNE con 1% (Díaz, Cartín y Alvarado, 2020: 58).

El Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) responde a una política pública de garantizar el suministro de bienes básicos, con una calidad que garantice una nutrición adecuada en hospitales, escuelas, guarderías, entre otras, pero además está relacionado con los encadenamientos productivos de las pequeñas producciones, ya que el 74% de los suplidores son MYPIMES, mientras que el 19.6% son de base social, cooperativas, centros agrícolas cantonales o asociación, y solo 6.4% son empresas grandes (Idem: 59)

La reforma fiscal, Ley N.° 9635 de diciembre del 2018, incluyó cuatro títulos; 1) dedicado al tema del IVA; 2) dedicado al impuesto de renta; 3) dedicado a los salarios; 4) dedicado a la regla fiscal. El título 4 trata de las reglas de gestión de las finanzas públicas, y es el fundamento legal para que no se giren fondos específicos, por ejemplo, al Patronato Nacional de la Infancia, o que no se pueda ejecutar su presupuesto, como es el caso de la Junta de Protección Social (JPS).

Los efectos indeseados de esta “sostenibilidad fiscal” que se ha aplicado de manera indiscriminada omite la reflexión necesaria sobre las bases de su aplicación en un Estado Social de derecho, lo que ha llevado al no reconocimiento de derechos consagrados constitucionalmente y que son la piedra angular del desarrollo programático de nuestra sociedad plasmado en el artículo 50 de nuestra Constitución Política:

“Artículo 50- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

(…)”

En ese sentido, derechos humanos como el acceso a la vivienda, a la educación, a la salud o al deporte han sido denunciados con tanta vehemencia y legitimidad que el legislador ha debido incorporar al menos seis nuevas excepciones a la aplicación de esta regla fiscal, en tan solo 3 años de vigencia de dicha ley, excluyendo instituciones y programas públicos por su indispensable función en el bienestar de la sociedad costarricense.

Tal es el caso la aprobación de la ley N.° 10158 del 8 de marzo del 2022, "Consolidación del Centro Operativo de atención a la Violencia Intrafamiliar y la Violencia contra las Mujeres (COAVIFMU)”, debido a que “los servicios de atención integral a la violencia contra las mujeres y la prevención del femicidio son servicios esenciales cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, y responden a las apuestas y ejes estratégicos que estructuran la Política Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia contra las Mujeres de todas las edades (PLANOVI 2017-2032)”.

En una condición semejante se encontró el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FINAFIFO), ya que la norma presupuestaria en cuestión restringe el crecimiento del Presupuesto nacional cuando la deuda pública alcance el 60% del producto interno bruto (PIB), motivo por el cual se estimó que para el 2022 la tasa máxima del crecimiento del gasto público sería de 1.92% del PIB, ejercicio presupuestario que atenta contra las políticas públicas en materia ambiental y los derechos constitucionales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dejando desprotegidas 17 152 hectáreas de cobertura forestal. Todo esto dio lugar a que se aprobara la “Ley para exceptuar de la aplicación de la regla fiscal al programa por pago de servicios ambientales del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal”, N.° 10253 del 6 de mayo de 2022.

También los comités cantonales de deporte y recreación fueron excluidos mediante la Ley N.° 9848 del 20 de mayo del 2020, tanto por la atención de la emergencia por el contexto de la pandemia del COVID-19, como por el aseguramiento del derecho al deporte.

En igual dirección podemos citar casos como; i) la Junta de Administración y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), institución para la cual se aprobó una exención en que “se refiere al gasto y las transferencias financiadas con los recursos provenientes de los cánones establecidos mediante el contrato de Concesión de la Terminal de Contenedores de Moín según sus artículos 11.14.2”, mediante ley N.° 10157 del 8 de marzo del 2022); ii) y el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) “únicamente en lo que se refiere a la distribución de los dineros decomisados y comisados que tienen como destino específico el cumplimiento de los programas preventivos, programas represivos y sobre el mantenimiento y aseguramiento de bienes comisados y decomisados”.

Estas dos exenciones, si bien aprobadas en el marco de la crisis por la pandemia del COVID-19, también respondieron a que según lo previsto en la Ley N.° 9635; Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el límite de gasto a la administración pública hizo que estas instituciones tuvieran que ajustar sus proyecciones presupuestarias, poniendo el riesgo el cumplimiento de sus objetivos, y, por tanto, atentando contra el bienestar de la mayoría de la población costarricense.

Estas limitaciones en los presupuestos de las instituciones afectadas por la regla fiscal no solo se mantendrán en 2022 y 2023 según las previsiones de crecimiento económico del Banco Central de Costa Rica (BCCR) sino que en la revisión de abril del 2022, dichas expectativas de crecimiento se redujeron a 3.4% y 3.9% respectivamente, debido al incremento de los precios de productos alimenticios y energéticos, lo cual tendrá como consecuencia que el crecimiento del gasto público será, aproximadamente, de 1.76 % en 2023, menor incluso que el del 2022, como se muestra en la siguiente tabla:

Tabla 1. Costa Rica: crecimiento económico interanual, 2017-2023 y estimación del crecimiento del gasto público total para el 2023

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Crecimiento promedio 2017-2022 Crecimiento proyectado del gasto público total 2023

4.2 2.6 2.4 -4.1 7.8 3.4 3.9 2.717 1.766

Fuente: Elaboración propia. Datos: BCCR (2022)

Es precisamente en este contexto de revisión a la baja de las previsiones macroeconómicas de crecimiento económico que el CNP estima que para el 2022 las compras deberían alcanzar un valor de 74 mil millones de colones, 13 mil millones de colones menos que en 2021, pero que por la Regla Fiscal, el presupuesto ordinario fue poco más de 58 mil millones de colones, es decir, que hará falta un 26% adicional al presupuesto ordinario para atender las compras del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) en 2022.

Como ya ha sido destacado, diversas instituciones ya han sido excluidas, parcial o totalmente, de la aplicación de las restricciones de la regla fiscal, ya sea por la aprobación de las leyes aquí detalladas, o mediante el artículo 16 “Cláusulas de escape” en el cual se definen los casos en los que se puede exceptuar de la aplicación de la regla fiscal, como fue el caso de 5 instituciones que debieron transferirle recursos a la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) durante el 2020 para atender la crisis de la pandemia del COVID-19, o del mismo Consejo Nacional de Producción (CNP) durante el 2020 y 2021, institución que ha resultado crucial para asegurar el abastecimiento de instituciones públicas fundamentales para el bienestar social, como lo son el Ministerio de Educación Pública, el Ministerio de Seguridad, la Caja Costarricense de Seguro Social, o el Ministerio de Justicia y Paz. En este sentido, según el oficio SUBGG-OFIC-368-2022 del CNP, en la aplicación de la cláusula de escape establecida en el reglamento de la Regla Fiscal durante el 2020 y 2021 a partir del decreto de emergencia N° 42227-MP-S emitido para atender el Covid-19, permitió que el presupuesto ejecutado en 2020 fuera cerca de 30 mil millones de colones más que en 2019, y que en 2021 fuera alrededor de 7 mil millones más que el año previo, como se muestra en la siguiente tabla:

Tabla 2: Costa Rica. Recursos presupuestados y recursos ejecutados, 2019-2021. En millones de colones (corrientes)

Año Presupuestado Ejecutado

2019 50 923 176,4 50 923 117,1

2020 81 763 451,0 80 194 971,0

2021 91 787 943,7 87 842 700,1

Fuente: CNP (2022)

De no haberse aplicado esa cláusula de escape a la aplicación de la regla fiscal al Consejo Nacional de Producción, esta institución no hubiera podido atender la demanda de productos básicos requeridos en este complejo contexto de pandemia, pero más aún, sino se aplica una excepción semejante durante el 2022 y el 2023, la ejecución presupuestaria no será suficiente para alcanzar los niveles mínimos requeridos para el cumplimiento de sus objetivos, y más específicamente, en lo que se refiere al suministro de productos genéricos al sector público, ya que antes de haber acabado el año 2022 ya se habrá alcanzado el 100% de lo presupuestado.

Es por todo lo anterior que el presente proyecto de ley busca excluir las compras del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) del Consejo Nacional de Producción (CNP) de la aplicación de las restricciones presupuestarias impuestas por la regla fiscal, y de esta forma, asegurar las compras mínimas requeridas por las instituciones públicas que deben proveerse con esta institución aun cuando no se haya declarado una emergencia nacional.

La exclusión de las compras de este programa se ampara en el aseguramiento del derecho establecido en el artículo 46 de nuestra Constitución Política que establece que “los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos (…) El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará esas materias”, normativa que debe interpretarse dentro del desarrollo justamente del Estado Social de Derecho consagrado en nuestro artículo 50 constitucional y la incorporación de derechos humanos de tercera y cuarta generación, como el de protección a los derechos de los consumidores para hacer posible el acceso a la seguridad alimentaria, y en una interpretación sistemática, material y evolutiva de nuestra constitución formal como parte del derecho a la salud, al bienestar y a la vida misma.

El aseguramiento del adecuado funcionamiento del Programa de Abastecimiento Institucional, mediante el financiamiento que se propone en este proyecto de ley, no solo se relaciona con la demanda efectiva de instituciones públicas como palanca de estímulo a la economía en tiempo de crisis, sino que además es un eficaz articulador de la oferta de bienes básicos, mediante la integración horizontal y vertical de la producción agropecuaria, agroindustrial, acuícola, pesquera y de agro-empresas. Más aún, contribuye a la fiscalización de la calidad e inocuidad de los productos consumidos, lo que favorece una seguridad alimentaria y nutricional (SAN), acorde con la promoción de estilos de vida saludables promovidos por parte del MEP y el Ministerio de salud.

Es con base en esta polivalente importancia del Programa de Abastecimiento Institucional para la sociedad costarricense, que se presenta el siguiente proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

LEY PARA APOYAR LA PRODUCCIÓN AGROPECUARIA MEDIANTE LA EXCLUSIÓN DE LA REGLA FISCAL A LAS COMPRAS DEL PROGRAMA DE ABASTECIMIENTO (PAI) DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN (CNP)

ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un nuevo inciso al artículo 6 de la ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N.° 9635, de 3 de diciembre del 2018, y sus reformas, cuyo texto dirá:

Artículo 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

[…]

Nuevo) Las compras realizadas por el Consejo Nacional de Producción en el marco del Programa de Abastecimiento Institucional.

Rige a partir de su publicación.

Andrés Ariel Robles Barrantes Antonio José Ortega Gutiérrez

Sofía Alejandra Guillén Pérez Jonathan Jesús Acuña Soto

Priscilla Vindas Salazar Rocio Alfaro Molina

Diputados y diputadas

NOTAS: Este proyecto aún no tiene comisión asignada.

El texto fue confrontado y revisado por el Departamento de Servicios Parlamentarios, para hacerle los ajustes formales requeridos por el SIL. (Fecha de subido al SIL: 09-08-2022)