Archivado: el proyecto que quería aclarar si las concesionarias pagan IVA

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DEL SUBINCISO A) Y B) DEL INCISO 4) DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY GENERAL DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS CON SERVICIOS PÚBLICOS, LEY N.° 7762 DEL 14 DE ABRIL DE 1998

JORGE EDUARDO DENGO ROSABAL Y VARIOS SEÑORES DIPUTADOS Y SEÑORAS DIPUTADAS

EXPEDIENTE N.º 23.370

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

NOTA: A solicitud de la parte interesada, este Departamento no realizó la revisión de errores formales, materiales e idiomáticos que pueda tener este proyecto de ley. PROYECTO DE LEY

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DEL SUBINCISO A) Y B) DEL INCISO 4) DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY GENERAL DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS CON SERVICIOS PÚBLICOS, LEY N.° 7762 DEL 14 DE ABRIL DE 1998

Expediente N.° 23.370

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

Los proyectos de ley tendientes a realizar una interpretación auténtica se fundamentan en un procedimiento que encuentra regulación constitucional en el inciso 1) del artículo 121 de la Carta Magna y cuyo objeto es aclarar la voluntad original del legislador en determinada disposición normativa. De esta manera, la interpretación auténtica de ley contribuye a brindar certeza y seguridad jurídica en la aplicación de las normas dentro de un ordenamiento jurídico.

En este sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:

“(…) interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, estableciendo de manera precisa cuál es su verdadero sentido. Lo que se pretende por medio de la ley interpretativa es descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se considera que la norma interpretativa se incorpora retroactivamente al contenido de la norma interpretada”.

Asimismo, ha reiterado el anterior precepto de la siguiente manera:

“Bajo esta inteligencia, la ley interpretativa pretende aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo. Para ello, el legislador identifica con precisión la norma que es objeto de interpretación respetando el marco material a que dicha disposición se refiere. En este sentido, la norma interpretativa intenta descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se incorpora o integra retroactivamente al contenido de la norma interpretada”.

De lo anterior se infiere que la interpretación auténtica está limitada por el texto a interpretar y tiene carácter originario, es decir, aplica desde la entrada en vigencia de la ley que interpreta. Ahora bien, el supuesto fáctico para una interpretación auténtica se da cuando existen interpretaciones administrativas o judiciales contradictorias o alejadas de la voluntad en aplicación de la norma, y que contrario a garantizar la seguridad jurídica de los administrados, producen un estadio de incertidumbre y oscurantismo que debe ser remediado por el legislador.

Lo anterior es lo que precisamente sucede con el subinciso a) y b) del inciso 4) del artículo 44 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N.° 7762 del 14 de abril de 1998. Con el propósito de comprender el vacío normativo que se identifica en dicho artículo, es necesario repasar brevemente su versión original y posteriores reformas que ha tenido.

En este sentido, el subinciso a) y b) del inciso 4) del artículo de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N.° 7762 del 14 de abril de 1998 establecía en su versión original lo siguiente:

“Artículo 44.- Beneficios tributarios

1.- El concesionario tendrá el derecho de acogerse a los beneficios tributarios dispuestos en este artículo, los cuales solo podrán referirse a hechos generadores de impuestos directamente relacionados con la concesión que se otorgue.

2.- En el cartel se fijará el plazo de duración de los beneficios tributarios, sin que pueda ser superior al período de la concesión.

3.- El plazo de duración empezará a computarse desde la firmeza del acto de adjudicación.

4.- El concesionario estará exonerados del pago de los siguientes impuestos:

a) Derechos arancelarios de importación, selectivo de consumo, impuesto de ventas y cualquier otro impuesto tanto para compras locales como para la importación de los bienes necesarios para ejecutar la concesión, siempre que queden incorporados a la obra o sean directamente necesarios para prestar los servicios, conforme a las previsiones del cartel. Cuando se presenten condiciones nacionales de igualdad de precio calidad y oportunidad de abastecimiento, a los bienes antes descritos no se les otorgarán exoneraciones de impuestos de importación.

b) Derechos arancelarios de importación, selectivo de consumo, impuesto de ventas y cualquier otro impuesto sobre los equipos directamente requeridos para la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público. Los equipos serán introducidos al país bajo régimen de importación temporal y para gozar de este beneficio, deberán permanecer en el país únicamente mientras dure la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público, según el caso (…)” (El subrayado no es del original). El régimen contemplado en el artículo anterior fue modificado por la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Ley N.° 8114 del 04 de julio del 2001, excluyendo expresamente la exención en el Impuesto General sobre la Ventas. A partir de lo anterior, el nuevo texto de la norma se leería de la siguiente manera:

“Artículo 44.- Beneficios tributarios

1.- El concesionario tendrá el derecho de acogerse a los beneficios tributarios dispuestos en este artículo, los cuales solo podrán referirse a hechos generadores de impuestos directamente relacionados con la concesión que se otorgue.

2.- En el cartel se fijará el plazo de duración de los beneficios tributarios, sin que pueda ser superior al período de la concesión.

3.- El plazo de duración empezará a computarse desde la firmeza del acto de adjudicación.

4.- El concesionario estará exonerados del pago de los siguientes impuestos:

a) Derechos arancelarios de importación, selectivo de consumo, y cualquier otro impuesto tanto para compras locales como para la importación de los bienes necesarios para ejecutar la concesión, siempre que queden incorporados a la obra o sean directamente necesarios para prestar los servicios, conforme a las previsiones del cartel. Cuando se presenten condiciones nacionales de igualdad de precio, calidad y oportunidad de abastecimiento, a los bienes antes descritos no se les otorgarán exoneraciones de impuestos de importación.

b) Derechos arancelarios de importación, selectivo de consumo y cualquier otro impuesto sobre los equipos directamente requeridos para la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público. Los equipos serán introducidos al país bajo régimen de importación temporal y para gozar de este beneficio, deberán permanecer en el país únicamente mientras dure la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público, según el caso (…)” (El subrayado no es del original).

Dicha disposición normativa fue nuevamente modificada mediante la Ley de Modificación parcial a la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos N.° 7762, Ley N.° 8643 del 30 de junio del 2008. La versión final del subinciso a) y b) del inciso 4) del artículo 44 de la Ley N.° 7762 establece:

Artículo 44.- Beneficios tributarios

1.- El concesionario y sus subcontratistas tendrán el derecho de acogerse a los beneficios tributarios dispuestos en este artículo, los cuales solo podrán referirse a hechos generadores de impuestos directamente relacionados con la concesión que se otorgue.

2.- En el cartel se fijará el plazo de duración de los beneficios tributarios, sin que pueda ser superior al período de la concesión.

3.- El plazo de duración empezará a computarse desde la firmeza del acto de adjudicación.

4.- El concesionario y sus subcontratistas estarán exonerados del pago de los siguientes impuestos:

a) Derechos arancelarios de importación, selectivo de consumo y cualquier otro impuesto tanto para compras locales como para la importación de los bienes necesarios para ejecutar la concesión, siempre que queden incorporados a la obra o sean directamente necesarios para prestar los servicios, conforme a las previsiones del cartel. Cuando se presenten condiciones nacionales de igualdad de precio, calidad y oportunidad de abastecimiento, a los bienes antes descritos no se les otorgarán exoneraciones de impuestos de importación.

b) Derechos arancelarios de importación, selectivo de consumo y cualquier otro impuesto sobre los equipos directamente requeridos para la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público. Los equipos serán introducidos al país bajo régimen de importación temporal y para gozar de este beneficio, deberán permanecer en el país únicamente mientras dure la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público, según el caso (…)” (El subrayado no es del original).

Actuando como órgano consultivo técnico – jurídico de la Administración Pública y en atención a una consulta realizada por parte del Ministerio de Hacienda, la Procuraduría General de la República interpretó el anterior artículo mediante el Dictamen C-037-2018 del 23 de febrero del 2018. En el análisis de la consulta planteada, la Procuraduría confirmó el carácter abierto de la norma al confirmar la inclusión del Impuesto General sobre la Ventas, y dispuso lo siguiente:

“Ahora bien, la Ley N.° 8643 que modifica parcialmente la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, contrario a lo afirmado por la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda, conlleva un cambio en cuanto a la interpretación de los alcances del régimen exonerativo y respecto de los beneficiarios del régimen de favor, toda vez que al incorporarse los inciso a) y b) del artículo 44 reformado por la Ley N.° 8114, en la reforma de la Ley N.° 7762 introducida por la Ley N.° 8643 del 30 de junio de 2008, el enunciado “exención de cualquier otro impuesto” adquiere relevancia ya que la limitación al régimen exonerativo genérico previsto en el artículo 44 introducida por el artículo 17 de la Ley N.° 8114 desaparece por ser una norma posterior a la Ley N.° 8114, lo que implica que la exención alcanza nuevamente el Impuesto General sobre la Ventas no sólo en la importación de mercancías y equipo sino también en las compras locales de mercancías y servicios por cuanto la intención del legislador fue incorporar solamente los incisos a) y b) del artículo 44 modificados por el artículo 17 de la Ley N.° 8114 y no el enunciado del artículo 17 de dicha ley, el cual surtió sus efectos mientras estuvo vigente, desde la promulgación de la Ley N.° 8114 hasta la promulgación de la Ley N.° 8643, ya que como bien consta en el expediente N.° 15922 (Proyecto parcial de reforma a la Ley N.° 7762) que dio origen a la Ley N.° 8643, Ley General de Concesión de Obra Pública, la intención era dotar a la Ley General de Concesión Obra Pública de “… un régimen tributario ajustado a la realidad económica del país y en armonía con la propia naturaleza del instituto de la concesión de obra pública y servicios públicos. Consecuentemente , el interés público obliga a un tratamiento tributario que evite la traslación de dicha carga a los usuarios de las obras y los servicios concesionados…” , siendo así resulta evidente que el tratamiento tributario debe cubrir todas las erogaciones del concesionario para la ejecución de la obra contratada y para la prestación de los servicios públicos inherentes, lo que nos permite reafirmar entonces que la exención genérica subjetiva contenida en los incisos a) y b) del artículo 44 de la Ley N.° 7762 es compresiva del Impuesto General sobre la Ventas”. (el destacado no es del original).

Lo anterior la llevó a concluir expresamente que se incluye el Impuesto General sobre la Ventas, de la siguiente manera:

“Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General:

1. Que la exención genérica contenida en los incisos a) y b) del artículo 44 de la Ley N.° 7762 vigente a la fecha es comprensiva del Impuesto General sobre la Ventas en la importación, compras de mercancías y servicios en el mercado local cuando resulten necesarios para ejecutar la concesión y siempre que queden incorporados a la obra concesionada o que sean necesarios para prestar los servicios conforme a las previsiones del cartel. También dicha exención es comprensiva del Impuesto General sobre la Ventas en la importación de los equipos directamente requeridos para la construcción de la obra, su mantenimiento o la prestación del servicio público.

2. Que la exención del impuesto de ventas relacionada en el punto anterior beneficia al concesionario y los subcontratistas en tanto se ajusten a los requerimientos de la Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos N° 7762 de 14 de abril de 1998 y sus reformas.

3. Que el régimen de favor previsto en el artículo 44 de la Ley N.° 7762 y sus reformas rige desde el momento de la adjudicación hasta el advenimiento del plazo de la concesión” (El subrayado no es del original).

Bajo este contexto, con la entrada en vigencia de la Ley N.° 8643 del 30 de junio del 2008, norma posterior a la Ley N.° 8114 del 4 de julio del 2001, la frase “cualquier otro impuesto” tomó nuevamente relevancia pues como menciona la Procuraduría General de la República en su dictamen, la limitación al régimen exonerativo previsto en el artículo 44 incorporada por el artículo 17 de la Ley N.° 8114 desaparece del ordenamiento jurídico. Esto no significa otra cosa que bajo la frase “cualquier otro impuesto”, concepto jurídico indeterminado de una exención genérica, cabe la exención del Impuesto General sobre la Ventas, así como el actual Impuesto sobre el Valor Agregado.

Este criterio ha sido validado por el Ministerio de Hacienda, quienes a partir del Dictamen C-037-2018 del 23 de febrero del 2018, reconocen la procedencia de la exención en los proyectos de concesión de obra y servicio público tanto del Impuesto General sobre la Ventas como del actual Impuesto sobre el Valor Agregado.

Sin embargo, el Consejo Nacional de Concesiones, como órgano con desconcentración máxima adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ha manifestado un rotundo rechazo a dicha interpretación durante la ejecución de contratos de concesión vigentes. Dicha oposición entorpece el progreso del país y dificulta todavía más la atracción de inversión extranjera para el desarrollo de los nuevos proyectos de infraestructura pública, lo que se agrava con el exceso de trámites que deben cumplirse de acuerdo a la Ley de Concesión de Obra y Servicio Público.

Lo anterior ha generado un clima de verdadera inseguridad jurídica para los operadores del Derecho así como para las empresas concesionarias instauradas en el país, quienes desconocen si actualmente se encuentran exoneradas del pago del Impuesto General sobre la Ventas (hoy Impuesto sobre el Valor Agregado). De igual manera, se genera un estado de incertidumbre y preocupación para aquellas empresas que en un futuro cercano tengan la intención de invertir en el país mediante obra pública concesionada.

En momentos donde nuestro país atraviesa una severa crisis de desempleo, es imprescindible que mediante una interpretación auténtica se genere un ambiente de seguridad jurídica para las empresas concesionarias y las administraciones concedentes, con el propósito de que se genera certeza respecto al régimen económico y financiero aplicable a los proyectos.

Debe indicarse que este proyecto no busca otorgar ninguna exención tributaria nueva. Asimismo, tampoco busca beneficiar a los concesionarios de obras de construcción y servicio público. Hay que recordar que estamos en presencia de bienes demaniales y de servicios inherentes al Estado, por lo que únicamente se exime de tributar aquello que -de acuerdo a la naturaleza del servicio- pertenece finalmente al Estado. Por lo tanto, lo que este Proyecto pretende es aclarar el alcance de una norma ya existente, que otorgue certeza a la relación jurídica entre los concesionarios y el Estado, y que promueva la atracción de nuevas oportunidades de inversión en obra y servicio público por medio -precisamente- del fortalecimiento de la certeza jurídica.

La actual situación de incertidumbre e irrespeto a la voluntad normativa, no hace más que poner en riesgo la ampliación de las futuras operaciones e inversiones en obra y servicio público concesionado en Costa Rica. Esta situación, desgraciadamente, afecta y repercute de manera directa en la atracción de nuevas inversiones que incentiven el desarrollo de infraestructura pública en el país.

De ahí que, ante un concepto jurídico indeterminado incorporado a la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N.° 7762 del 14 de abril de 1998, sometemos a aprobación de esta Asamblea el presente proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DEL SUBINCISO A) Y B) DEL INCISO 4) DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY GENERAL DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS CON SERVICIOS PÚBLICOS, LEY N.° 7762 DEL 14 DE ABRIL DE 1998

ARTÍCULO ÚNICO- Se interpreta auténticamente el subinciso a) y b) del inciso 4) del artículo 44 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N.° 7762 del 14 de abril de 1998, en el sentido que donde dice “cualquier otro impuesto”, debe entenderse que incluye el “Impuesto General sobre la Ventas, o Impuesto sobre el Valor Agregado”.

Rige a partir de su publicación.

Jorge Eduardo Dengo Rosabal Gilberto Arnoldo Campos Cruz

Kattia Cambronero Aguiluz Johana Obando Bonilla

Luis Diego Vargas Rodríguez Eliécer Feinzaig Mintz

Diputados y diputadas

NOTAS: Este proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos.

El texto fue confrontado y revisado por el Departamento de Servicios Parlamentarios, para hacerle los ajustes formales requeridos por el SIL. (Fecha de subido al SIL: 25-10-2022)