El préstamo de $710 millones con el FMI ya es la Ley 10409

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

APROBACIÓN DEL FINANCIAMIENTO CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL A TRAVÉS DE LA MODALIDAD DEL SERVICIO DE RESILENCIA Y SOSTENIBILIDAD (RSF)

PODER EJECUTIVO

EXPEDIENTE N.° 23.660

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

NOTA: A solicitud de la parte interesada, este Departamento no realizó la revisión de errores formales, materiales e idiomáticos que pueda tener este proyecto de ley.

PROYECTO DE LEY

APROBACIÓN DEL FINANCIAMIENTO CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL A TRAVÉS DE LA MODALIDAD DEL SERVICIO DE RESILIENCIA Y SOSTENIBILIDAD (RSF)

Expediente N.º 23.660

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Como resultado de la implementación de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, se tenía estimado controlar el crecimiento del déficit fiscal y la deuda del Gobierno Central en el mediano plazo. Las proyecciones mostraban un comportamiento favorable del déficit fiscal y la deuda pública en los próximos años. En complemento, los créditos de apoyo presupuestario habrían ayudado a descongestionar el mercado local de títulos valores, permitiendo reducir la presión sobre la tasa de interés en las colocaciones de deuda del Ministerio de Hacienda y con ello al resto de la economía.

Las acciones realizadas por el Gobierno para lograr la sostenibilidad fiscal e impulsar la reactivación económica estaban generando los resultados esperados. La economía costarricense mostró una recuperación durante el segundo semestre del 2019 y primeros meses del 2020, las cuales se materializaron en una mejora sustancial de las cifras fiscales.

No obstante, el panorama económico y fiscal se vio afectado a inicios del 2020 resultado de la crisis sanitaria internacional. Costa Rica enfrentó la obligación de realizar importantes esfuerzos para responder a la emergencia sanitaria y proteger a los más vulnerables. Las autoridades otorgaron estímulos focalizados y temporales, en la forma de una moratoria tributaria, transferencias a los hogares más afectados (el Bono Proteger) y disminución en el pago de cargas sociales. Además, priorizaron el gasto sanitario para la atención de la pandemia.

Esas políticas tuvieron un impacto directo sobre el buen desempeño fiscal que se venía observando. Por lo cual, las autoridades de turno propusieron un nuevo ajuste fiscal complementario a los esfuerzos que se venían haciendo desde 2018.

Esta ruta tuvo el acompañamiento técnico del Fondo Monetario Internacional, lo cual permitió llegar a firmar un acuerdo de Servicio Ampliado con el Fondo (SAF). Este acuerdo perseguía que se generasen las condiciones y políticas económicas que permitiesen alcanzar la sostenibilidad fiscal, mantener la estabilidad monetaria y financiera, a la vez que se promovía el crecimiento económico inclusivo y sustentable. Dentro de las metas fiscales cuantitativas, existía un compromiso de alcanzar un superávit primario del 1% para 2023 y un nivel máximo de deuda. A cambio, el FMI otorgaría apoyo financiero por USD1.778 millones a través del SAF para el Programa de Apoyo para la Recuperación Pospandemia y la Consolidación Fiscal.

El contexto económico y geopolítico internacional ha obligado al Ministerio de Hacienda a tener cautela con sus previsiones macro fiscales, a fin dar cumplimiento a las metas del acuerdo. El conflicto bélico entre Rusia y Ucrania generó una serie de presiones inflacionarias a nivel global, lo que ha empujado a los bancos centrales del mundo a aumentar significativamente sus tasas de política monetaria, a fin de tratar de disminuir los incrementos de precios.

Este contexto se ha visto reflejado en algunos indicadores económicos clave. Por ejemplo, la inflación al cierre del 2022 fue 7,9%, tasa muy superior a la observada en diciembre del 2021 (3,3%). Por su parte, la tasa de desempleo a diciembre del 2022 fue 11,7%, levemente inferior al 13,7% de diciembre del 2021. No obstante, la Tasa de Política Monetaria (TPM) ha experimentado un incremento significativo entre diciembre del 2021 y 2022, al mostrar un ajuste interanual de 755 puntos base,

A pesar de estas presiones locales y externas, el sector fiscal mostró una mejora virtualmente en todos sus indicadores. A diciembre del 2022 los ingresos totales fueron ¢7.341.175 millones (16,6% del PIB) y los gastos totales ¢8.457.926 millones (19,1% del PIB), significando un déficit financiero de ¢1.116.751 millones (2,5% del PIB). Al cierre del 2022, el superávit primario fue ¢927.392 millones (2,1% del PIB), excediendo la meta acordada con el FMI (superávit primario de ¢287.000 millones a diciembre del 2022). Además, se presentó una reducción de la deuda como razón del PIB entre 2021 y 2022 de 4,2 puntos porcentuales al pasar de 68,0% del PIB a 63,8% del PIB. Este extraordinario desempeño permitió alcanzar las metas fiscales del acuerdo, sin la necesidad de crear nuevos impuestos.

Las necesidades brutas de financiamiento para 2022 fueron cubiertas, en un alto porcentaje, por medio de fuentes domésticas. El requerimiento a diciembre del 2022 fue ¢3.740.529 millones, de este monto 86,6% fue de fuentes internas, mientras que el restante 13,4% del financiamiento provino de recursos externos. En cuanto a las amortizaciones, durante el periodo de referencia se dieron pagos por ¢2.519.679 millones, de los cuales 96% fueron obligaciones internas y el resto por motivo de deuda externa.

Gran parte del éxito de la mejora en el sector fiscal ha sido el plan de financiamiento del Ministerio de Hacienda. Esta estrategia ha permitido lograr un mejor balance entre el endeudamiento doméstico y externo, la reducción del impacto de tasas de interés local y el costo de la deuda, a pesar de una coyuntura de altos precios del petróleo, presión inflacionaria e incrementos en la tasa de política monetaria. Entre los empréstitos aprobados en el período 2021 con tal propósito fueron:

Ley N°9988 “Aprobación de los Contratos de Préstamo suscritos entre la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y el Banco Centroamericano de Integración Económica, para financiar el Programa de Gestión Fiscal y de Descarbonización”, por un monto total de USD600 millones. Ley N°10002 “Aprobación del Financiamiento con el Fondo Monetario Internacional a través de la Facilidad de Servicio Ampliado del Fondo (SAF) para el Programa de Apoyo para la Recuperación Pospandemia y la Consolidación Fiscal”, por un monto de USD1.778 millones (1.237,5 DEG). Ley N°10105 “Aprobación del Contrato de Préstamos N°5263/OC-CR y N°5264/OC-CR para financiar el Programa de Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal II y el Programa de Emergencia para el Fortalecimiento Fiscal y Restaurar el Crecimiento, entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)”, por un monto total de USD500 millones.

Por su parte, el período 2022-2023, el Gobierno continúa tratando de contar con más alternativas de financiamiento para coadyuvar a solventar las necesidades de recursos, más aun considerando los impactos generados por la invasión de Rusia a Ucrania. Dentro de estas operaciones se encuentran en diferentes estados de negociación y estructuración las siguientes:

Cuadro N.°1 Plan de financiamiento para apoyo presupuestario y mitigación de los efectos por COVID- 19 para aprobar en 2022-2023

Organismo 2022 (millones de USD 2023 (millones de USD) Estado actual

BIRF – II Programa de Apoyo a las Finanzas Públicas (DPL) 300

Aprobado mediante Ley N°10207, publicada en La Gaceta del 04 de mayo del 2022.

AFD – Programa de Apoyo Presupuestario basado en Políticas para Implementar la Trayectoria Sostenible e Inclusiva de Costa Rica 1/ 155

Aprobado mediante Ley N°10233, publicada en La Gaceta del 04 de mayo del 2022.

AFD – II Programa Apoyo al Plan de Descarbonización 2/ 104

Contrato de Préstamo suscrito el 04/10/2022. El Proyecto de Ley fue presentado a la Asamblea Legislativa el 07 de diciembre del 2022.

BID – II Programa Apoyo al Plan de Descarbonización 300

Contrato de Préstamo suscrito el 04/10/2022 El Proyecto de Ley fue presentado a la Asamblea Legislativa el 07 de diciembre del 2022.

CAF – Programa de Apoyo a la Emergencia generada por la pandemia del COVID-19 en Costa Rica

500 En proceso de completar aprobaciones institucionales y negociación del crédito.

FMI - Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad (RSF) 3/

710 Sobre el que se refiere este Proyecto de Ley.

BCIE – Segunda Operación de Políticas de Consolidación Fiscal, Mitigación Económica y Social del COVID 19 y Descarbonización (OPD II)

290 En proceso de completar aprobaciones institucionales para suscribir el contrato de préstamo.

BIRF – Programa de Apoyo Presupuestario basado en Políticas de Desarrollo para la Gestión Fiscal y de Descarbonización (DPL)

Hasta 500 Próximo a iniciar el proceso de obtención de las aprobaciones institucionales para suscribir el contrato de préstamo.

Gobierno de Canadá - Programa de Apoyo Presupuestario basado en Políticas de Desarrollo para la Gestión Fiscal y de Descarbonización (DPL) 4/

89 Próximo a iniciar el proceso de obtención de las aprobaciones institucionales para suscribir el contrato de préstamo.

AFD – Programa de Apoyo Presupuestario 2/

96 En proceso de estructuración.

BID – Programa de Apoyo Presupuestario

200 En proceso de estructuración.

1/ El monto del empréstito es de 150 millones de Euros o su equivalente en dólares, siendo que al 30 de noviembre del 2022 el monto en dólares equivale a USD 155 millones, donde el primer desembolso se realizó en octubre del 2022 y el segundo desembolso está previsto a realizarse en el año 2023. 2/ El monto del empréstito es de 100 millones de Euros o su equivalente en dólares, siendo que al 30 de noviembre del 2022 el monto en dólares equivale a USD 104 millones. 3/ El monto del financiamiento es de 554,1 millones DEG (aproximadamente USD 710 millones) y se estima desembolsar entre el año 2023 y 2024. 4/ El monto del financiamiento es de hasta CAD$120 millones, siendo que al 30 de noviembre del 2022 el monto en dólares equivale a USD 89 millones. Fuente: Dirección de Crédito Público, Ministerio de Hacienda.

En conclusión, a pesar de los buenos resultados fiscales del Gobierno en 2022, el contexto geopolítico internacional exige tener cautela sobre las previsiones futuras. Lo anterior amerita el acceso a fuentes de financiamiento externo en condiciones favorable en términos de plazo y costo que garanticen el cumplimiento de los acuerdos con el FMI, procurando mitigar el impacto de la coyuntura internacional, pero sobre todo que implique el menor impacto a la población mediante la reducción en los costos de vida y del acceso a recursos en costos razonables.

1. RELACIÓN DEL GOBIERNO CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Mediante Ley N° 55 que aprueba los Convenios para la fundación del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Fomento y Reconstrucción Constitución (BIRF Banco Mundial) del 24 de diciembre de 1945, Costa Rica ratificó el Convenio con el FMI.

De conformidad con el artículo V Sección 1 “Organismos que podrán tratar con el Fondo”, del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, se dispone que los países miembros tratarán con el Fondo sólo por conducto de su Ministerio de Hacienda, Banco Central, fondo de estabilización u otros organismos fiscales semejantes, y el FMI tratará únicamente con dichos organismos o por su conducto.

Por su parte, el artículo 2 de la Ley N°55 citada anteriormente, dispone que la aplicación del Convenio del Fondo Monetario Internacional se hará necesariamente por intermedio del Banco Central de Costa Rica, que será el único agente y depositario del Gobierno en sus relaciones con dicha entidad. La intervención de la República de Costa Rica para la introducción, discusión o resolución de cualquier asunto relacionado con dicho Convenio será ejercida por la Junta Directiva del Banco Central.

Conforme lo anterior, el BCCR es el único agente y depositario del Gobierno en sus relaciones con el FMI, por lo que para optar por financiamiento a través del SAF, primero los recursos serán desembolsados en las cuentas del BCCR, para posteriormente ser trasladados al Ministerio de Hacienda, para lo cual, el BCCR y el MH suscribieron un Acuerdo de Entendimiento con el objetivo de pactar el debido traslado de responsabilidades entre ambas partes con relación al compromiso de transferencia de los recursos del crédito y las obligaciones financieras del repago.

A pesar de que el traslado de fondos se realiza a través del BCCR, el Gobierno de la República se convertiría en el deudor y le corresponde asumir las obligaciones financieras, tales como: realizar el reembolso, el pago de intereses y otros cargos. En consecuencia, al constituirse un endeudamiento del Gobierno, debe contar con las autorizaciones administrativas y la autorización legislativa referida en el artículo 121 inciso 15 de la Constitución Política.

2.DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN

El FMI busca continuar el apoyo al país, esto a la luz del reconocimiento al esfuerzo que ha realizado Costa Rica en procura del mantenimiento y mejoramiento de sus políticas ambientales, mitigación al cambio climático y de resiliencia antes el impacto por fenómenos naturales.

Debido al éxito alcanzado en cuanto a las metas fiscales asociadas al SAF, el FMI estaría ofreciendo financiamiento adicional para el Gobierno de Costa Rica. Estos recursos vendrían del del Fideicomiso de Resiliencia y Sostenibilidad (RSF por sus siglas en inglés) el cual se pone a disposición de los países con un alto compromiso ambiental, de mitigación a los impactos del cambio climático y de resiliencia a los embates generados por fenómenos naturales. Así, Costa Rica se convirtió en el primer país del mundo en acceder a esta facilidad y lograr su aprobación por parte del Directorio del FMI. De aprobarse en la Asamblea Legislativa, el país tendría acceso a una facilidad de aproximada de USD710 millones con un plazo de gracia de diez años y otros diez años adicionales para su pago, con lo cual se tendría una operación de financiamiento a 20 años de plazo y a una tasa muy por debajo del acceso tradicional de financiamiento en el mercado local.

El otorgamiento de este endeudamiento por parte del FMI le permite al país mejorar la percepción de riesgo del Gobierno, al mostrar mayor diversidad en las fuentes de financiamiento y su firme compromiso con temas de descarbonización y de cambio climático, que contribuyen a la estabilidad económica y financiera a largo plazo. Cabe rescatar el compromiso del Gobierno de Costa Rica en materia de prevención y recuperación ante los efectos adversos del cambio climático, así como en proseguir y aumentar sus esfuerzos para descarbonizar la economía y realizar la transición hacia cero emisiones en 2050.

Como parte de su marco institucional y normativo, el país cuenta con diferentes instrumentos de política pública orientados a estos fines. En 2009 el país elaboró una Estrategia Nacional de Cambio Climático, cuyo objetivo era reducir los impactos sociales, ambientales y económicos del cambio climático y tomar ventaja de las oportunidades, promoviendo el desarrollo sostenible mediante el crecimiento económico, el progreso social y la protección ambiental por medio de iniciativas para la adaptación y resiliencia.

Adicionalmente, el país cuenta con una Política Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2018-2030, la cual busca articular los esfuerzos del país en materia de adaptación al cambio climático con el fin de estimular la acción climática, reducir vulnerabilidades, daños materiales y pérdidas humanas, aprovechar oportunidades y fortalecer capacidades adaptativas para la innovación. La Política establece seis ejes clasificados según temas estratégicos, metas globales y acciones: conocimiento, servicios climáticos y desarrollo de capacidades; planificación para la adaptación; servicios ecosistémicos para la adaptación; servicios públicos adaptados e infraestructura resiliente; sistemas productivos resilientes y eco-competitivos; e inversión y seguridad financiera.

Para orientar la ejecución de esta política, en abril del 2022 Costa Rica lanzó su primer Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, el cual comprende el período 2022-2026. El objetivo del Plan es conseguir un modelo de desarrollo que garantice la resiliencia climática, que evite las pérdidas humanas y modere los daños materiales generados por los efectos del cambio climático; en él se definen lineamientos y metas para cada uno de los 6 ejes establecidos en la Política.

Por último, Costa Rica también cuenta con el Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050, el cual propone una transformación y modernización de la economía costarricense hasta lograr cero emisiones en 2050 mediante la implementación de acciones en diez ejes sectoriales y ocho estrategias transversales.

Bajo este contexto, la operación tiene como objetivo proporcionar apoyo para mejorar la resiliencia y sostenibilidad económica respaldando reformas de políticas que reduzcan los riesgos asociados con desafíos estructurales a más largo plazo relacionados con el cambio climático y la preparación para pandemias y responderá a las medidas acordadas que se describirán más adelante en el punto 6.a.

3.CARACTERÍSTICAS Y CONDICIONES FINANCIERAS

El monto total del financiamiento es por hasta 554,1 millones DEG (aproximadamente USD710 millones), donde el Prestatario es el Gobierno de la República a través del Ministerio de Hacienda. Los recursos del préstamo podrán ser utilizados para el financiamiento de la estructura de gastos del Presupuesto Nacional y son de libre disponibilidad. Al Ministerio de Hacienda le corresponderán los compromisos financieros asociados al servicio de la deuda por concepto de amortización, intereses y comisión. En el cuadro N° 2 se muestra un resumen de los términos y condiciones financieras.

Cuadro N.°2 Resumen Términos y Condiciones Financieras del Crédito

Tipo de préstamo Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad (RSF)

Prestatario Gobierno de la República

Acreedor Fondo Monetario Internacional

Monto Hasta por 554.100.000 DEG (aproximadamente USD 710.000.000)

Tasa de interés Anual, conformada por la tasa de interés de los DEG (actualmente en 2,82%) más un margen fijo de 0,95%. La tasa estimada actualmente es de 3,77%

Plazo del crédito Hasta 20 años ligado a cada desembolso

Período de gracia Hasta 10,5 años

Período de amortización Hasta 9,5 años

Plazo de desembolso 20,5 meses

Cargo por servicio 0,50% sobre el monto de cada desembolso

Comisión de compromiso N/A

4.IMPACTO DEL PRÉSTAMO EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA

Este financiamiento es de gran relevancia dada la necesidad de recursos del Gobierno y las condiciones actuales del mercado local. El sistema financiero se constituye en un actor clave para apoyar a los sectores a solventar las necesidades de recursos generadas por la crisis sanitaria y para respaldar la reactivación de la economía. Considerando los ajustes que ya se están implementando y demás reformas a implementar -en el marco del acuerdo alcanzado con el FMI- para fortalecer las finanzas públicas y la actividad económica, se esperaría se incremente la confianza de los agentes económicos y una mejora en la inversión privada. Como complemento a esta situación es deseable que el Gobierno libere la presión sobre los mercados de deuda local para que esos recursos puedan dedicarse al emprendimiento privado y el costo se mantenga sin presiones al alza.

Considerando la limitada capacidad que tendría el mercado local para cubrir la creciente necesidad de recursos del Gobierno y del país, es cada vez más difícil que Hacienda logre un mayor financiamiento sin motivar presiones al alza en la tasa de interés en el mercado doméstico de ahí la importancia de que el Gobierno pueda tener acceso a los recursos del FMI, así como otras fuentes de apoyo multilateral, bilateral y la posibilidad de emitir títulos valores en el mercado internacional.

Desde el ámbito fiscal y, a pesar de los continuos déficits fiscales observados durante décadas atrás, se vislumbran mejoras importantes en los últimos años, especialmente por un ritmo de recaudación mayor al esperado. La mayor actividad económica, la reforma fiscal del 2018 y la aplicación de la regla fiscal, son elementos clave de esta coyuntura. Aunque esta reforma empezó a surtir efecto a finales del 2019, sus impactos recaudatorios son hasta ahora palpables, debido al choque de la pandemia en 2020.

La evolución fiscal observada ha permitido al país el cumplimiento de las metas pactadas en el Acuerdo con el FMI. Se cumplen y exceden las metas indicativas de balance primario y saldo de deuda establecidas en el Memorándum de Políticas Económicas y Financieras acordadas entre el Gobierno de la República y el Fondo Monetario Internacional (FMI), bajo el acuerdo del Servicio Ampliado del Fondo (SAF). Como resultado del cumplimiento de metas establecidas en el Acuerdo con el FMI, el país ha recibido tres desembolsos de aproximadamente DEG 206.3 millones cada uno.

Pese a lo anterior, el endeudamiento del Gobierno Central sigue siendo representativo y requiere de esfuerzos importantes para no solo hacer frente al servicio de la deuda sino también a las demás obligaciones por atender. La tendencia alcista de la deuda observada años atrás ha provocado que casi la mitad del presupuesto sea dedicado al pago del servicio de la deuda. En el Presupuesto Ordinario de la República 2023, 47% del total está destinado al pago de amortizaciones e intereses y otros gastos financieros. Por otra parte, las estimaciones de mediano plazo podrían estar sujetas a una serie de riesgos fiscales a las cuales se les deberá dar seguimiento. Entre los riesgos fiscales a considerar están los mismos que pueden darse por la deuda del Gobierno Central, las demandas contra el Estado, los regímenes de pensiones, por desastres naturales, por municipalidades o empresas públicas, del sistema financiero, por proyectos financiados mediante asociaciones público-privadas o de tipo macroeconómico.

Como es sabido altos niveles de endeudamiento y el estrujamiento que generan los intereses sobre el cumplimiento de la regla fiscal podrían resultar en una menor calidad de los servicios públicos de salud, educación, seguridad o el desarrollo y mantenimiento de infraestructura pública, vital para el funcionamiento de la economía. Adicionalmente, sujeto a la participación de la fuente de financiamiento local, para atender esos pagos, se podría generar una mayor presión sobre las tasas de interés locales, esto ante la competencia por los recursos disponibles en el mercado, lo que redunda en una afectación al crecimiento económico.

Desahogar el mercado doméstico mediante fuentes externas, resulta en un beneficio del costo de la deuda, por otra parte, este empréstito con el FMI no representa un mayor gasto del que se refleja en los Presupuestos Ordinarios y Extraordinarios de la República, así como en el marco fiscal de mediano y largo plazo en el que ya se encuentra considerado como una de las fuentes de financiamiento. Por lo tanto, de no presentarse modificaciones en la Asamblea Legislativa que asigne destinos específicos a estos recursos, este crédito correspondería únicamente a un cambio en la fuente de financiamiento de los gastos previstos, es decir que, parte de las necesidades de recursos se cubrirían con los recursos otorgados por el FMI, y también con los recursos de apoyo presupuestario de otros organismos multilaterales, lo que permitiría disminuir la emisión de títulos valores en el mercado financiero doméstico.

A partir de la última revisión de las variables macroeconómicas por parte del BCCR en el Informe de Política Monetaria 2023, y la evolución observada en los ingresos y gastos del Gobierno, se han examinado las proyecciones de cifras fiscales para un horizonte de cinco años, las cuales suponen: 1) emisión de eurobonos en los mercados internacionales, 2) ingreso de los créditos de apoyo presupuestario programados con los distintos organismos internacionales, 3) los resultados primarios que contienen rendimientos de la aplicación de la Ley N°9635 y 4) la proyección de crecimiento que visualiza el BCCR y otras estimaciones adicionales del Ministerio de Hacienda.

A partir de lo anterior, se estima que para los siguientes años el país continue con mejoras fiscales. En promedio para los siguientes 5 años se esperan superávits primarios en promedio de 2.27% a PIB, sin embargo, dada la importante carga de intereses, aún se esperan resultados financieros negativos que aunque descienden en el tiempo, en promedio se proyectan en 2.07% a PIB para el mismo periodo.

A pesar de la incertidumbre generada por la Guerra entre Ucrania y Rusia, elevada inflación y tasas de interés, aumento en las materias primas, la presencia aún del COVID, el mejor desempeño fiscal se ve manifiesto en el saldo de la deuda del Gobierno Central que, si bien acumuló a diciembre del 2022 un incremento nominal anual de casi ¢0,95 billones, disminuyó en términos del PIB, al pasar de 68,0% en el 2021 a 63,8%. Se puede señalar que el año 2021, fue el momento de inflexión de la tendencia alcista de la deuda, ya para los siguientes años se espera se revierta esta y se logre alcanzar un endeudamiento de 56.08% a PIB para el año 2028.

Gráfico N.°1 Gobierno Central. Proyección de la deuda % del PIB

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección de Crédito Público

De la gráfica anterior resulta claro que el fortalecimiento de la reforma fiscal, el estricto cumplimiento del acuerdo con el FMI y de la regla fiscal, además del acceso a financiamiento externo mediante préstamos de apoyo presupuestario y futuras emisiones de títulos valores en mercados internacionales, son eventos que contribuyen a generar las condiciones para alcanzar paulatinamente la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. Todas estas medidas son herramientas que permiten acelerar el ajuste y lograr en el corto plazo resultados que no solo devuelvan la sostenibilidad fiscal, sino que también mejoren la percepción de riesgo de Costa Rica en los mercados internacionales.

En cuanto a las necesidades de financiamiento, se estiman 9,5% del PIB para el cierre de 2023, mismas que disminuyen de una forma más acelerada ante el principalmente por la disminución en el costo de la deuda ante emisiones de bonos en mercados internacionales y la consecuente reducción de las tasas de interés locales que no se someten a presión por la competencia de los recursos financieros entre el Gobierno y el resto del sector productivo.

Cuadro N.° 3 Proyección de la Necesidades Brutas de Financiamiento; % del PIB

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección de Crédito Público

Las fuentes de financiamiento la constituyen tanto el mercado doméstico, a través de emisiones de títulos valores, como recursos externos que provienen de deuda con organismos multilaterales y bilaterales, mayormente representada por créditos de apoyo presupuestario, adicionalmente se esperan emisiones de títulos valores en los mercados internacionales, mismas que suponen se realicen por $3000.0 millones en el 2023 y $1000.0 millones en cada año 2024 y 2025. El Gobierno ha venido desarrollando operaciones de créditos de apoyo presupuestario que se constituyen como una fuente importante de recursos hacia el Gobierno. Se espera continuar con la implementación de la agenda prevista de créditos externos para el periodo 2023 al 2025. Estos recursos permiten sustituir fuente de financiamiento interna por externa a menor costo para la Hacienda Pública, para ayudar a hacer frente a los gastos contemplados en el Presupuesto Nacional, a la situación fiscal y para dar respuesta a los efectos de la emergencia sanitaria.

Finalmente, es importante señalar que la revisión de las proyecciones de las principales variables macroeconómicas para las estimaciones tanto de corto como de largo plazo incorpora la mejor información disponible a febrero del 2023. Sin embargo, como en toda proyección, existen factores de riesgo asociados a la evolución del contexto externo y local que de materializarse alterarían los resultados del escenario propuesto en este ejercicio. A corto y mediano plazo, los principales riesgos externos surgen de las condiciones geopolíticas, mientras que a más largo plazo también hay riesgos asociados al cambio climático.

5.SOBRE LA MODALIDAD DEL SERVICIO DE RESILIENCIA Y SOSTENIBILIDAD

La modalidad del Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad (Resilience and Sustainability Facility, RSF por sus siglas en inglés) es un instrumento de préstamo del FMI que ayuda a los países de ingreso medio vulnerables y de bajo ingreso a abordar los desafíos a más largo plazo, incluidos los relacionados con el cambio climático y la preparación para pandemias.

El RSF fue creado bajo el Fondo Fiduciario de Resiliencia y Sostenibilidad para proporcionar apoyo político y financiamiento asequible a largo plazo para fortalecer la resiliencia y la sostenibilidad de los países miembros del FMI, y contribuir a la estabilidad prospectiva de la balanza de pagos.

El RSF complementa el conjunto de herramientas existente del FMI mediante:

• Apoyo de reformas políticas que reduzcan los riesgos macroeconómicos derivados de los desafíos estructurales a más largo plazo, como el cambio climático y la preparación para pandemias.

• Aumentar el espacio de políticas y los amortiguadores financieros para mitigar los posibles riesgos de balanza de pagos.

Inicialmente, los préstamos RSF apoyarían medidas que aborden la temática del cambio climático y mejoren la preparación para pandemias.

A continuación, un detalle de las temáticas que apoyaría el RSF: Cambio climático

La Estrategia del FMI 2021 y el Plan de Acción 2019 del Banco Mundial sobre adaptación al cambio climático y resiliencia, señalan que para ayudar a los países miembros a abordar los desafíos de política relacionados con el cambio climático existen costos económicos y sociales significativos a medida que aumenta la frecuencia y la magnitud de los desastres, que afectan particularmente a los países más pequeños y de bajo ingreso.

Además, el calentamiento global está impulsando otras tendencias que son menos visibles y perturbadoras a corto plazo, pero que conllevan grandes riesgos económicos a más largo plazo. El RSF apoyará medidas destinadas a la adaptación, la mitigación y la transición.

Preparación para una pandemia

Los impactos sociales, económicos y de salud pueden ser exorbitantes, como lo demuestra la pandemia de COVID-19, en la queel FMI estimó recientemente que los costos aumentarán a USD 13,8 billones hasta 2024. Por lo tanto, invertir en la preparación y respuesta ante una pandemia ahora se proyecta que tendrá grandes beneficios al reducir el riesgo de eventos cuyos costos pueden reducir los presupuestos gubernamentales actuales.

Para que un país pueda optar por un empréstito con el FMI bajo la modalidad RSF requiere contar con un programa de financiamiento respaldado por el FMI.

Por su parte destacar, para la formalización de la operación de Apoyo Presupuestario en el marco RSF a diferencia de otros organismos multilaterales el FMI no formaliza el financiamiento a través de un contrato de préstamo, sino mediante la solicitud expresa del Gobierno a la facilidad a través de la carta de intenciones dirigida al FMI

Al respecto, resulta importante traer a colación lo indicado por la Procuraduría General de la República en la OJ-118-2020 mediante la cual emitió criterio sobre el texto del proyecto de ley denominado: “Autorización al Gobierno de la República de CR para la contratación de un crédito por medio del instrumento de financiamiento rápido (IFR) con el FMI para apoyo presupuestario en la atención de la emergencia COVID-196”, tramitado en el expediente legislativo N.°22.018:

“De conformidad con la doctrina jurisprudencial recién citada, el presente proyecto de ley regula esas circunstancias relacionadas con los detalles financieros del crédito sustraído con el FMI y, en particular, un elemento fundamental en el control legislativo del crédito público consistente en la determinación del objeto del gasto, lo que le permite hacer un ejercicio efectivo de su función tutelar de las finanzas públicas. Todo lo cual determina la competencia de la Asamblea Legislativa para someterlo a su votación.

De toda suerte que, como lo mencionamos en el epígrafe anterior, en la especie nos hallamos, efectivamente, ante un instrumento de crédito público. Lo anterior, tomando en cuenta la particular naturaleza del FMI y del instrumento de financiamiento usado, en el que basta la aprobación por su Directorio Ejecutivo, atendiendo a la solicitud de nuestro país, para proceder a su desembolso, sin necesidad de un contrato de préstamo propiamente dicho ulterior.” (Lo resaltado y subrayado no corresponde al original).

Aunado a lo anterior y en atención a una consulta formulada por el BCCR al FMI sobre el fundamento jurídico del financiamiento brindado por el FMI a Costa Rica dentro del marco del Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR), el señor Krishna Srinivasan, Subdirector del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI, mediante nota del 24 de julio del 2020 indicó lo siguiente:

“El financiamiento proporcionado a un país miembro como Costa Rica no está enmarcado en un contrato (p. ej., un acuerdo de préstamo), sino que se rige por las políticas del FMI. Todo país miembro del FMI puede solicitar financiamiento al Directorio Ejecutivo de la institución. Si el Directorio lo aprueba, el FMI pone los recursos a disposición del país miembro.

Las obligaciones relativas vinculadas a esta operación se describen en el Convenio Constitutivo del FMI, con el cual se compromete cada país miembro al ingresar al FMI, tal como Costa Rica lo ratificó en virtud de la Ley No. 55 del 24 de diciembre de 1945, con modalidades especificadas en las decisiones pertinentes del FMI. Aunque la obligación de reembolso al FMI recae en Costa Rica como miembro del FMI, el memorando de entendimiento entre el Banco Central de Costa Rica y el Ministerio de Hacienda en relación con el crédito del IFR, firmado el 2 de junio de 2020, establece las responsabilidades respectivas de ambas entidades en este sentido.”

En este sentido, la Sala Constitucional ha sido conteste sobre el carácter vinculante de las políticas de los organismos internacionales que regulan sus empréstitos, en lo conducente indicó en la Resolución 1027-90 que:

“En el caso concreto, la Sala, al analizar el proyecto consultado a la luz de los principios y normas constitucionales, como se lo reclama el artículo 1 de la Ley de su Jurisdicción, no puede desentenderse del hecho de que se trata de un empréstito en el cual, por definición, el deudor ha de aceptar determinadas condiciones derivadas del tipo de operación y de los legítimos intereses del acreedor, siempre que, desde luego, éstas sean razonables y no atenten contra los propios derechos y libertades consagrados por la propia Constitución o por el derecho internacional de los derechos humanos, hoy incorporados formalmente a aquélla (arts. 48 Const.,1 y 2 Ley cit.).” (El subrayado no pertenece al original).

En ese contexto, a efectos de formalizar una operación de crédito con el FMI, se requiere:

La Carta de Intenciones del país, en este caso por el Ministerio de Hacienda y el BCCR, misma que puede incluir o no compromisos de política pública. Un Acuerdo de Entendimiento entre el Ministerio de Hacienda y el BCCR en relación con el compromiso de transferencia de los recursos del crédito y de las obligaciones financieras del repago al FMI. Aprobaciones administrativas y legislativa, legal y constitucionalmente requeridas.

a.Sobre la Carta de Intenciones

Este financiamiento apoyaría la implementación ordenada de un conjunto de medidas que permiten dirigir las finanzas públicas en una ruta de consolidación fiscal. Estas medidas que han sido convenidos con el FMI son necesarias para atacar los problemas estructurales a más largo plazo que enfrenta el país.

Estos ámbitos de acción y medidas resultan vitales para reducir los riesgos asociados con desafíos estructurales a más largo plazo relacionados con el cambio climático y la preparación para pandemias, lo cual se vuelve primordial para propiciar el proceso de reactivación económica, algunas de las medidas a ejecutar son:

• Integrar los riesgos climáticos en la planificación fiscal:

El Ministerio de Hacienda desarrollará y publicará directrices para que el presupuesto incluya partidas de cambio climático. El Ministerio de Hacienda elaborará un análisis cuantitativo del riesgo fiscal climático en el Marco Fiscal de Mediano Plazo para incluir los riesgos de transición climática.

• Fortalecer la inversión pública y la resiliencia en los proyectos:

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) desarrollará y publicará directrices para ampliar el proceso de evaluación de proyectos con el objetivo de evaluar el impacto de estos en el cambio climático a través del costo social del carbono. MIDEPLAN publicará directrices sobre los criterios de selección de los proyectos, incluyendo una serie de criterios de cambio climático para las entidades bajo la cobertura del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), en colaboración con el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), desarrollará y publicará directrices para incluir el análisis del cambio climático en los planes reguladores.

• Apoyar los esfuerzos de descarbonización:

El Gobierno aprobará un reglamento de aplicación con el objetivo de simplificar los procedimientos administrativos para la participación privada en la generación de energía a partir de fuentes renovables para autoconsumo. El Gobierno presentará a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley para introducir un esquema de fortalecimiento de los incentivos para vehículos privados de baja contaminación. El Gobierno evaluará y publicará una revisión de los incentivos fiscales existentes con un efecto negativo en el medio ambiente para apoyar los esfuerzos de descarbonización.

• Enverdecer las reservas y fortalecer la resiliencia del sector financiero:

El BCCR creará un repositorio con datos sobre peligros climáticos; vulnerabilidad industrial y geográfica a los eventos climáticos; exposición crediticia de los bancos a industrias y regiones vulnerables. El BCCR publicará indicadores de la "verdecidad" de su tenencia de reservas en su Informe Anual 2022. El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) aprobará un reglamento sobre gestión de riesgos socioambientales y riesgos de cambio climático en la cartera de crédito. El BCCR incorporará los efectos climáticos del sector bancario en sus pruebas de resistencia descendentes, basadas en datos agregados y capturando los nuevos riesgos en los parámetros de riesgo crediticio.

Destacar que en este caso el financiamiento del RSF sería un complemento del Servicio Ampliado del FMI (SAF) que dispone el Gobierno de la República desde el 2021 y por ende se encuentra sujeto a algunas de las particularidades de ese instrumento, entre las que se encuentra el plazo de desembolso, las revisiones que realiza el Fondo en el marco del RSF deben hacerse conjuntamente con las revisiones bajo el acuerdo SAF, y cada desembolso bajo el RSF requiere la conclusión de la revisión relevante bajo el SAF.

b.Sobre el Acuerdo de Entendimiento entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica (BCCR)

Es importante destacar que, como parte de los requisitos para otorgar los recursos del RSF como un crédito de apoyo presupuestario, el FMI previene la formalización de un acuerdo de entendimiento entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica, en relación con la línea de crédito en virtud del acuerdo en el marco del Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad, mismo que dispondrá las obligaciones y compromisos de las partes con respecto al financiamiento del FMI en el marco del RSF, incluyendo el servicio de los intereses y otros cargos. Lo anterior, toda vez que de conformidad con el artículo 2 de la Ley N° 55 que aprueba los convenios para la fundación del FMI y el BIRF establece que la aplicación del Convenio del Fondo Monetario Internacional se hará necesariamente por intermedio del Banco Central de Costa Rica, que será el único agente y depositario del Gobierno en sus relaciones con dicha entidad

En ese sentido, el BCCR no solo es el único agente y depositario del Gobierno en sus relaciones con el FMI sino que se le atribuyen funciones de vigilancia de las obligaciones asumidas por el Gobierno de República y las entidades públicas ante el FMI.

Resaltar que las obligaciones por parte del Ministerio de Hacienda con el FMI relacionadas con el financiamiento directo del presupuesto se llevarán a cabo sin ningún tipo de carga financiera para el BCCR. Las recompras y todos los costos y cargos relacionados con la asistencia financiera de conformidad con el RSF, incluyendo los intereses y otros cargos o gastos son responsabilidad del Gobierno de la República y deberán ser asumidas plenamente por el Ministerio de Hacienda.

Del Acuerdo de Entendimiento precitado destacar la “Cláusula IV Vigencia de las obligaciones” dispone que dicho acuerdo entrará en pleno vigor en la fecha en que se hayan cumplido las autorizaciones y aprobaciones establecidas en la normativa nacional y permanecerán vigentes hasta que se hayan efectuado todos los reembolsos relacionados con el desembolso del RSF momento en el que cesará definitivamente. Y en caso de que haya una suspensión o cancelación del RSF por cualquier motivo, el Ministerio de Hacienda reembolsará inmediatamente al Banco cualquier cargo que el FMI realice.

Conforme se indicó supra, en virtud de que el financiamiento del FMI a través del RSF al Gobierno de la República el repago se realizará por medio del MH, éste constituye un endeudamiento hacía el Poder Ejecutivo y debe estar autorizado por la Asamblea Legislativa. En consecuencia, no se puede hacer efectivo el financiamiento mediante desembolsos hasta que haya sido autorizado por la Asamblea Legislativa.

Aunado a lo anterior, para el desembolso de los recursos por parte del FMI en relación a la Línea de crédito bajo el RSF, de conformidad con la cláusula II del acuerdo de entendimiento que se estaría suscribiendo, el Ministerio de Hacienda deberá emitir un pagaré no negociable y sin intereses en colones a favor del FMI, para las tenencias del FMI en colones sujetas a cargos como resultado de la compra bajo la modalidad del Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad el cual se mantendrá en el BCCR en nombre del FMI durante la duración del crédito pendiente de pago al FMI bajo el RSF, y se registrará en consecuencia en la Cuenta de Orden que el BCCR abrirá al FMI para estos efectos.

Sobre las condiciones contractuales establecidas por el acreedor en un empréstito, la Sala Constitucional en el Voto N°1075-90 del 29 de agosto de 1990 señaló lo siguiente:

“(…) En el caso concreto, la Sala, al analizar el proyecto consultado a la luz de los principios y normas constitucionales, como se lo reclama el artículo 1 de la Ley de su Jurisdicción, no puede desentenderse del hecho de que se trata de un empréstito en el cual, por definición, el deudor ha de aceptar determinadas condiciones derivadas del tipo de operación y de los legítimos intereses del acreedor, siempre que, desde luego, éstas sean razonables y no atenten contra los propios derechos y libertades consagrados por la propia Constitución o por el derecho internacional de los derechos humanos, hoy incorporados formalmente a aquélla (arts. 48 Const.,1 y 2 Ley cit.) Y es lo cierto que, los textos consultados, no sólo son los usuales y aceptados universalmente para esta clase de contrataciones, sino que incluso resultan bastante más lenes, por tratarse del Banco Interamericano de Desarrollo, institución financiera del Sistema Internacional Interamericano, con propósitos y directrices claramente orientados hacia la ayuda de los países menos afortunados del continente, en su peregrinaje hacia mejores condiciones de vida para sus pueblos.”

Valga acotar que respecto a la necesidad del Refrendo contralor del Acuerdo de entendimiento entre el BCCR y el MH, el artículo 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece la potestad de aprobación de actos y contratos por parte de dicho ente, que determinará por reglamento, las categorías de contratos que, por su origen, naturaleza o cuantía, se excluyan de su aprobación; pero en este caso podrá señalar por igual vía cuáles categorías serán sometidas a la aprobación por un órgano del sujeto pasivo.

Ahora bien, el artículo 3 de la Reforma al Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, R-DC-114-2016, del 16 de diciembre de 2016, emitido por la Contraloría General de la República enuncia taxativamente los convenios o contratos que requieren del Refrendo, entre los cuales no se encuentran los convenios entre dos entes públicos, en cumplimiento de un fin público por disposición legal como en este caso, por lo que el Acuerdo en análisis no requiere refrendo contralor ni refrendo interno.

6.Sobre el cumplimiento de los requerimientos establecidos en la legislación para la contratación del endeudamiento público

Conforme al ordenamiento jurídico costarricense, la contratación de un crédito debe cumplir con las autorizaciones administrativas del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), así como del dictamen favorable del Banco Central de Costa Rica (BCCR) y de la Autoridad Presupuestaria.

Así las cosas, para el financiamiento externo del a través de una facilidad de Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad se obtuvieron las respectivas aprobaciones que se detallan a continuación.

Mediante oficio MIDEPLAN-DM-OF-2114-2022 del 24 de octubre del 2022 MIDEPLAN emitió el Dictamen de Aprobación de inicio de trámites de endeudamiento público para la operación Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad (RFS), con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por el monto total equivalente en dólares de los Estados Unidos de América de 554.100.000 Derechos Especiales de Giros (DEG) -aproximadamente USD 710 millones.

Mediante el artículo 4, del acta de la sesión 6088-2022, celebrada el 26 de octubre del 2022, la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica emitió el dictamen favorable del BCCR para que el Ministerio de Hacienda contrate un endeudamiento externo de apoyo presupuestario con el Fondo Monetario Internacional, bajo la modalidad del Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad hasta por DEG 554,1 millones (aproximadamente USD 710 millones), cumpliendo con ello el requisito establecido en el artículo 106 de su Ley Orgánica.

Mediante oficio STAP-1605-2022 de fecha 31 de octubre de 2022, se comunicó el Acuerdo N° 13411 por medio del cual la Autoridad Presupuestaria autorizó al Gobierno de la República para la contratación del endeudamiento.

Por las razones expuestas, sometemos a consideración de los señores diputados y las señoras diputadas el siguiente Proyecto de Ley “APROBACIÓN DEL FINANCIAMIENTO CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL A TRAVÉS DE LA MODALIDAD DEL SERVICIO DE RESILIENCIA Y SOSTENIBILIDAD (RSF)”.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

APROBACIÓN DEL FINANCIAMIENTO CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL A TRAVÉS DE LA MODALIDAD DEL SERVICIO DE RESILIENCIA Y SOSTENIBILIDAD (RSF)

ARTÍCULO 1- Aprobación del endeudamiento

Se aprueba el financiamiento con el Fondo Monetario Internacional (FMI) a través de la modalidad del Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad (RSF). El pago del servicio de la deuda y de todos los costos y cargos relacionados con la asistencia financiera bajo el RSF, incluidos los intereses y otras comisiones son responsabilidad del Gobierno de la República a través del Ministerio de Hacienda, sin ninguna carga financiera para el Banco Central de Costa Rica (BCCR).

Las condiciones financieras del endeudamiento aprobado son las siguientes:

a) El monto: Hasta por 554.100.000 Derechos Especiales de Giro (DEG) b) Tasa interés: Anual, conformada por la tasa de interés de los Derechos Especiales de Giro más un margen de 0,95%. c) Plazo del Crédito: Hasta 20 años ligado a cada desembolso d) Periodo de Gracia: Hasta 10,5 años e) Periodo de amortización: Hasta 9,5 años f) Plazo de Desembolso: Hasta 20,5 meses h) Cargo por servicio: 0,50% sobre el monto de cada desembolso

El Ministerio de Hacienda queda autorizado a formalizar los actos que se requieran relacionados con la operación.

ARTÍCULO 2- Uso de los recursos.

Los recursos del financiamiento autorizado en la presente ley, serán utilizados como apoyo al financiamiento de los rubros del servicio de la deuda.

ARTÍCULO 3- Incorporación de Recursos en el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.

Se autoriza al Poder Ejecutivo para que, mediante Decreto Ejecutivo, realice las modificaciones presupuestarias necesarias para sustituir los ingresos de fuentes de financiamiento internas por los recursos autorizados en esta Ley, para financiar los rubros señalados en el artículo 2, sin que pueda modificarse el destino de los ingresos sustituidos aprobados en la ley de presupuesto respectiva.

ARTÍCULO 4- Exención de pago de impuestos para la formalización del financiamiento.

No estarán sujetos al pago de ninguna clase de impuestos, timbres, tasas, contribuciones o derechos, los documentos que se requieran para formalizar el financiamiento autorizado en esta Ley. Asimismo, el capital, los intereses, comisiones, primas y todo otro cargo del financiamiento se pagarán sin deducción ni restricción alguna, libres de todo impuesto, tasa, derecho o recargo.

Rige a partir de su publicación.

RODRIGO CHAVES ROBLES

Nogui Acosta Jaén Ministro de Hacienda

NOTAS: El expediente legislativo aún no tiene Comisión asignada

El texto fue confrontado y revisado por el Departamento de Servicios Parlamentarios, para hacerle los ajustes formales requeridos por el SIL. (Fecha de subido al SIL: 24-04-2023).