La reforma al Consejo Superior de Educación ya es la Ley 10652

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 4 Y 5 DE LA LEY CREACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN PÚBLICA, N.º 1362, DE 8 DE OCTUBRE DE 1951, MODIFICADA POR EL ARTÍCULO ÚNICO DE LA LEY REFORMA INTEGRAL LEY N.° 1362, CREACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN PÚBLICA, N.° 9126, DE 20 DE MARZO DE 2013

SONIA ROJAS MÉNDEZ DIPUTADA

EXPEDIENTE N.° 23.750

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

PROYECTO DE LEY

REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 4 Y 5 DE LA LEY CREACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN PÚBLICA, N.º 1362, DE 8 DE OCTUBRE DE 1951, MODIFICADA POR EL ARTÍCULO ÚNICO DE LA LEY REFORMA INTEGRAL LEY N.° 1362, CREACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN PÚBLICA, N.° 9126, DE 20 DE MARZO DE 2013

Expediente N.º 23.750

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

La presente iniciativa de ley plantea una reforma parcial a los artículos 4 y 5 de la Ley de Creación del Consejo Superior de Educación Pública, N.° 1362, la cual fue reformada de forma integral por el artículo único de la Ley N.° 9126, con fundamento en la necesidad de fortalecer el Sistema Educativo Costarricense, estableciendo un órgano de dirección general de enseñanza oficial integrado de forma representativa por los diferentes actores del Magisterio Nacional.

La Constitución Política de la República de Costa Rica, establece en su numeral 81 que:

Artículo 81- La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo.

Este Consejo fue creado mediante la Ley N.° 1362, de 8 de octubre de 1951, y sus reformas. Posteriormente, mediante la Ley N.° 9126, de 20 de marzo del 2013, se aprueba una reforma integral a la primera ley, destacando entre los principales cambios la definición de la naturaleza jurídica del Consejo Superior de Educación como  un órgano de naturaleza constitucional con personalidad jurídica instrumental y presupuesto propio,que tendrá a su cargo la orientación y dirección de la enseñanza oficial, y no como un “órgano técnico”.

Sin embargo, la forma en la que se ha integrado el Consejo de cita no ha sufrido cambios trascendentales desde hace más de setenta años, con salvedad de algunas adecuaciones en figuras que quedaron en desuso con el paso de los años, por ejemplo, las referencias realizadas a la enseñanza normal o a los inspectores de escolares.

Según lo establece el artículo 2 de la ley N.° 1392, reformada a su vez por la Ley “Reforma Integral Ley N.° 1362, Creación del Consejo Superior de Educación Pública”, N.° 9126, de 20 de marzo de 2013, el Consejo Superior de Educación “deberá participar activamente en establecimientos de planes de desarrollo de la educación nacional, en el control de su calidad y buscará no solo su desarrollo armónico, sino su adaptación constante a las necesidades del país y a los requerimientos de la época”. (Énfasis suplido). Resulta de importancia destacar este aspecto en la actual coyuntura que atraviesa la educación nacional, luego de dos años en los cuales se debieron implementar herramientas como la virtualidad para no interrumpir los procesos educativos en los diferentes niveles pese a que las condiciones de conectividad eran dispares para la población; entre otros aspectos.

Ante la problemática señalada, el Consejo Superior de Educación debe tomar las decisiones necesarias para afrontar y superar esta crisis. Sin embargo, este órgano también ha sido impactado por situaciones fuera de su control, que han demorado su actuación. Uno de los aspectos más sensibles, lo constituye su cuórum integral: recientemente la renuncia de un exministro de Educación en el mes de marzo de 2022 implicó que el Consejo no haya podido reunirse hasta el mes de junio de 2022: tres meses de inacción en medio de una crisis educativa sin precedentes.

Situaciones como éstas impactan directamente en la calidad de la educación que reciben los estudiantes de todos los niveles, quienes ven afectado su derecho a la educación.

Es por lo anterior que, por medio de esta iniciativa de ley, se propone realizar una modificación a la forma de integración del Consejo Superior de Educación, que permita tener mayor representatividad de los profesionales que se desempeñan en el ámbito educativo. Con vista de lo anteriormente expuesto, y con el objetivo de aclarar cuál organización podría reforzar la integración del Consejo, en el siguiente acápite se procederá a exponer algunos tópicos relacionado con la naturaleza y fines del Colegio del Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes.

Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (Colypro):

El artículo 1 de la Ley Orgánica Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, N.° 4770, de 13 de octubre de 1972, reformada por la Ley N.° 9420, de 07 de febrero de 2017, define al Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes como una “corporación profesional” cuyo objetivo se traduce en el cumplimiento de los fines estipulados por ley; definición que se complementa con las disposiciones del Reglamento General del Colegio, también en su numeral primero aclara que el Colegio es “un ente público no estatal, con autonomía política y administrativa”.

Adicionalmente a la definición anteriormente esbozada, la jurisprudencia constitucional ha emitido diferentes criterios en los que manifiesta que los colegios profesionales, como es el caso del Colegio de Licenciados y Profesores, se consideran como entes públicos no estatales. En este sentido, la Sala Constitucional mediante el Voto 5483-95 ha indicado que:

… V)- EL CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL. - Expuestos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales, corresponde, ahora, que la Sala exprese su criterio sobre la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, siempre, desde luego, dentro de la cuestión de si son simples asociaciones privadas o si por el contrario, son corporaciones con personalidad jurídica pública. La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada "Administración Corporativa", que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas. Adoptar esta posición no implica, desde luego, desconocer la crítica de quienes asumen que asociación y corporación son sinónimos, en el sentido de que ambos términos aluden a grupos de personas que se unen para perseguir fines comunes y en consecuencia, subsumidos ambos conceptos en el contenido del artículo 25 constitucional. Es por ello que resulta de la mayor importancia, señalar las diferencias jurídicas de ambas figuras. Un primer acercamiento, estrictamente gramatical, nos conduce a entender por asociación todo conjunto de personas para realizar un mismo fin, y en su caso, la persona jurídica por ella formada, constituida para perseguir fines lícitos privados; y por corporación, la comunidad, generalmente de interés público y reconocida por la autoridad. La asociación nos conduciría al mundo del Derecho privado y la corporación al del Derecho público. Parece más que evidente que los regímenes jurídicos que regulan cada grupo son distintos: el derecho asociativo (artículo 25 constitucional) regula las actividades privadas de las personas y por su medio se pretende la autorrealización de los sujetos, ejerciendo actividades lícitas, mientras que la llamada "administración corporativa" forma parte integral de la diversificación de entidades administrativas (descentralización del Estado). Es por lo anterior que el complejo debate no se ubica en señalar la existencia de un elemento común a ambas instituciones, como lo es la base asociativa, sino en el ámbito de la definición de la tipología de los entes públicos que hace el Derecho Administrativo. Ello porque si bien es cierto que al decir que "toda agrupación de individuos que libremente busque, en forma solidaria, duradera e independiente, la promoción y defensa de principios propuestos lícitos que comparten", como lo afirma la doctrina nacional, es asociación pura, entre otras cosas, por el hecho de tener base asociativa, ello no conduce a sentar una regla general derivada de la premisa que toda agrupación, sea asociación. La sentencia, si bien es válida para el ámbito del Derecho privado, no lo es para el Derecho público. En éste, al considerar la distinción de las personas jurídicas, el esquema que se ha mantenido es la distinción entre corporaciones e instituciones, para afirmar que entre las primeras existen las corporaciones territoriales genuinas que son las locales (municipios) y las llamadas sectoriales de base privada, que a su vez pueden ser de Derecho público o privado. Se trata de grupos sectoriales asociados alrededor de alguna finalidad específica y la cualidad de miembros determinada por una condición objetiva que hace relación al fin corporativo específico; corporaciones de Derecho público, como por ejemplo en el caso de los colegios profesionales y de Derecho privado, como en las sociedades mercantiles, discriminando entre ellas en razón de su origen: las primeras creadas directamente por acto legislativo (por ley) en el que se configura el fin específico y las funciones a desarrollar y las segundas parten de un pacto asociativo previo, configurado libremente por sus miembros. Pero debe advertirse que no toda corporación de Derecho público forma parte de la Administración Pública. Sólo en campos muy específicos, como se verá más adelante, las actuaciones de las corporaciones sectoriales de base privada, estarán reguladas o serán actividad administrativa. La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc.- Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha solido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la "auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad, se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo; la corporación puede ser de origen voluntario (sociedades y asociaciones en Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros). Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense : a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas : una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad. (El destacado no es del original).

En este mismo sentido, el Voto N.° 753-2000 de la Sala Constitucional destaca cuáles son las características fundamentales y diversificadoras que hacen de los Colegios Profesionales instituciones con identidad propia, pudiendo así diferenciarse de otras entidades públicas o privadas. En este sentido, el voto citado indica que:

… En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio, b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello conduce a su vez a que, en el funcionamiento de los Colegios Profesionales, puedan éstos representar a sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre otros, la facultad consultiva en todas sus modalidades, ejerciendo la legitimación ante los Tribunales en defensa de la profesión y ejercitando la condición de perito natural en la materia de su conocimiento. También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o junta directiva) por medio de estatus o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de éticas profesional y la vigencia, en general, del marco jurídico que regula la actividad…

Con vista de los textos presentados, se determina que el Colegio de Licenciados y Profesores no comparte su naturaleza con las demás organizaciones de educadores, que si están representadas en el Consejo Superior de Educación.

Colypro, como ente público no estatal, forma parte de la Administración Pública Descentralizada, y su ley orgánica le otorga una serie de fines públicos para su cumplimiento. Los mismos se encuentran señalados en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Colypro, N.° 4770:

Artículo 2°.- Son fines del Colegio:

Promover e impulsar el estudio de las letras, la filosofía, las ciencias, las artes, lo mismo que la enseñanza de todas ellas;

Elevar y defender el prestigio de los miembros del Colegio y velar por el fiel cumplimiento de la ética profesional, por parte de todos y cada uno de los colegiados;

c) Estimular y mantener el espíritu de unión y solidaridad entre los afiliados y defender los derechos profesionales y económicos de los mismos;

d) Propiciar cualquier plan que tienda a conseguir el mejoramiento económico y el bienestar espiritual de sus integrantes; e) Contribuir al progreso de la educación y la cultura, mediante actividades propias o en cooperación con las universidades públicas y privadas, otras entidades e instituciones afines y

f) Gestionar o establecer sistemas solidarios de protección social a los afiliados, especialmente, un fondo de mutualidad y subsidios que los proteja en caso de infortunio o muerte. (Énfasis suplido).

Tal como se puede constatar de la lectura del artículo supra transcrito, los fines de Colypro resultan compatibles con la misión conferida al Consejo Superior de Educación mediante su ley, y por tanto justifica que un representante del Colegio pueda integrar el Consejo.

Visto lo indicado en los artículos precedentes, se determina que, con el fin de no afectar el quórum integral del Consejo, se redistribuyan dichos cargos de forma que, al ingresar una representación del Colegio, se reste un representante de otro sector.

En este sentido, se propone la reforma del inciso b) del artículo 4 de la ley 1362 de manera que el Poder Ejecutivo designe solo un Ministro de Educación y se adicione un inciso g) en el que se incluye la representación de un miembro del Colegio.

Por otra parte, se reforma el artículo 5 de la ley 1362 para incluir la designación de un suplente conjuntamente con el miembro propietario del Consejo.

Por las razones expuestas, se somete al conocimiento y aprobación de la Asamblea Legislativa el siguiente proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 4 Y 5 DE LA LEY CREACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN PÚBLICA, N.º 1362, DE 8 DE OCTUBRE DE 1951, MODIFICADA POR EL ARTÍCULO ÚNICO DE LA LEY REFORMA INTEGRAL LEY N.° 1362, CREACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN PÚBLICA, N.° 9126, DE 20 DE MARZO DE 2013

ARTÍCULO ÚNICO- Se reforman los artículos 4 y 5 de la Ley Creación del Consejo Superior de Educación Pública, N.º 1362, de 8 de octubre de 1951, y sus reformas, modificada por el artículo único de la Ley Reforma Integral Ley N.° 1362, Creación del Consejo Superior de Educación Pública, N.° 9126, de 20 de marzo de 2013, cuyo texto dirá:

Artículo 4- Formarán el Consejo Superior de Educación:

El ministro de Educación Pública, quien lo presidirá.

Un exministro de Educación Pública, designados por el Poder Ejecutivo.

Un integrante nombrado por el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica.

Un representante del tercer ciclo de la Educación General Básica y de la Educación Diversificada, nombrado por los directores de los colegios de estos ciclos (educación secundaria).

Un representante de I y II ciclos de la Educación General Básica (la enseñanza primaria) y preescolar, nombrado por los directores regionales, supervisores y directores de las escuelas de I y II ciclos de la Educación General Básica (primarias) del país.

Un integrante designado por las organizaciones de educadores inscritas conforme a la ley, nombrado por sus correspondientes directivas.

Un integrante designado por el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes.

Artículo 5- Los representantes a que se refieren los incisos d), e), f) y g) del artículo 4 se nombrarán con respeto de la autonomía de los grupos concernidos, dentro de los procedimientos establecidos en el reglamento de esta ley. Los anteriores, tendrán cada uno su respectivo suplente, nombrado de la misma forma que el propietario correspondiente.

Rige a partir de su publicación.

Sonia Rojas Méndez Diputada

NOTAS: El expediente legislativo aún no tiene comisión asignada.

El texto fue confrontado y revisado por el Departamento de Servicios Parlamentarios, para hacerle los ajustes formales requeridos por el SIL. (Fecha de subido al SIL: 30-05-2023).