Proyecto aclara cuándo prescribe la deuda de un trabajador independiente con la Caja

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY N.º 10363, DEL 03 DE MAYO DE 2023, Y SUS REFORMAS

LESLYE RUBEN BOJORGES LEÓN MARÍA MARTA CARBALLO ARCE DIPUTADO Y DIPUTADA

EXPEDIENTE N.º 24.826

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

PROYECTO DE LEY

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY N.º 10363, DEL 03 DE MAYO DE 2023, Y SUS REFORMAS

Expediente N.° 24.826

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

I- Naturaleza tributaria de las cuotas de seguridad social

Aunque inicialmente la Sala Constitucional rechazó la naturaleza tributaria de esas contribuciones, desde 2006 cambió su jurisprudencia para afirmar tal naturaleza inequívocamente en votos 2006-9568 de las 16:11 horas del 5 de julio del 2006 y 2018-013658 de las 9:15 horas del 22 de agosto de 2018.

En el primero de esos votos, la Sala Constitucional indicó que, por su naturaleza de contribución parafiscal, en ausencia de normas similares en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (L.C.C.C.S.S.), les aplican las reglas del método de base presunta a que se refieren los artículos 116, 125 b) y 124 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Posteriormente, el voto 2021-023611 de las 17:50 horas del 20 de octubre del 2021 el Tribunal Constitucional reitera esa naturaleza tributaria con remisión expresa, reiterada al voto 2018-013658. Igual que en ese precedente, se reafirma que el principio de legalidad o reserva de ley se cumple por ser las contribuciones de creación constitucional (artículo 73 de la Carta Magna). También se cumple con el principio de legalidad por fijar la Caja Costarricense del Seguro Social los parámetros objetivos para la cuantificación de las cuotas.

Desde 2006 la jurisprudencia constitucional afirma que esas contribuciones sí tienen naturaleza tributaria y, por tanto, les son plenamente aplicables las disposiciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en ausencia de normas propias en la propia Caja Costarricense del Seguro Social.

II- Reserva de ley del instituto de la prescripción

El citado voto 2021-023611 declaró que:

[…] el pago de las cuotas no sólo proporciona una serie de beneficios particulares a los trabajadores, sino que, con base en el principio de solidaridad, es indefectible en aras de la universalización de los seguros sociales y su sostenibilidad. Lo anterior se dispone claro está, sin perjuicio de la prescripción que resulte aplicable en respecto al principio de seguridad jurídica.

La “prescripción que resulte aplicable” es la prevista en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, como deriva la Sala Constitucional del principio de reserva material de ley, en resolución 2023-003593 de las 12:45 horas del 14 de febrero del 2023:

[…] tratándose de las obligaciones de orden fiscal y tributario, naturaleza jurídica que esta Sala Constitucional ha conferido a las deudas con la seguridad social desde vieja data, en orden a lo preceptuado por el mandato 121.13 de la Constitución Política en relación con el numeral 5 inciso e) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (código de normas y procedimientos tributarios), la prescripción, así como cualquier mecanismo de extinción de las obligaciones tributarias, se encuentra afecta al principio de reserva legal. Así igualmente puede abstraerse de los artículos 19 y 124 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), normas que estatuyen que el régimen de los derechos fundamentales se encuentra reservado a la ley, así como que solamente mediante ley pueden imponerse todo tipo de exacciones o cargas, en este caso, de contenido económico. En rigor, si la fuente de la obligación es la ley, como es el caso de los tributos y cargas fiscales en orden a lo estatuido por el mencionado artículo 121 inciso 13) de la Carta Fundamental (que sustenta el principio de reserva de ley en esta materia fiscal), por la figura del paralelismo de las formas jurídicas, solamente una fuente normativa de igual o mayor jerarquía, podría alterar, modificar o extinguir dicha obligación. Ergo, tratándose de obligaciones tributarias, solamente la ley tiene la virtud de establecer y regular los plazos de fenecimiento de ejercicio de las potestades determinativas, cobratorias, o bien, sancionatorias que sean propias de la Administración como sujeto activo (acreedor). III- Causales de interrupción y suspensión del curso de la prescripción

En materia de cuotas de seguridad social, el artículo 2 de la Ley 10.363, del 03 de mayo del 2023, Ley del Trabajador Independiente (LTI), contiene la siguiente disposición:

Artículo 2- Plazo de prescripción. La acción de la Caja Costarricense de Seguro Social (caja costarricense de seguro social) para determinar la obligación contributiva de los trabajadores independientes, imponer sanciones y/o para cobrar la obligación principal y sus sanciones prescribirá en un plazo de cuatro años; igual término rige para exigir el pago de dichas cuotas.

En el caso de los trabajadores independientes que no se inscriban ante la Caja Costarricense de Seguro Social, incumplan sus deberes formales de declaración debidamente regulados o los que estén registrados, pero hayan presentado declaraciones calificadas como fraudulentas, el plazo de prescripción será de diez años.

La prescripción deberá ser declarada en sede administrativa a petición del trabajador independiente, sin perjuicio de que pueda ser alegada también en sede judicial.

Las obligaciones que no se paguen, por declararse la prescripción de los periodos que correspondan, no generan derechos al contribuyente para efectos de las cuotas del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM).

Esa norma tiene prevalencia sobre el artículo 51 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, ya que es una norma específica y el Código de Normas y Procedimientos Tributarios es una norma general. Sin embargo, ni la Ley del Trabajador Independientemente ni la Caja Costarricense de Seguro Social contienen normas que indiquen cuáles son las causas de interrupción y de suspensión del curso de la prescripción y qué efectos tienen, cuándo reinicia el conteo del plazo una vez que ha sido interrumpido o suspendido. Esas carencias no pueden ser suplidas reglamentariamente por el principio de reserva de ley explicado en la sección anterior.

En ausencia de norma expresa en las leyes específicas de seguridad social, deben aplicarse supletoriamente las disposiciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, como deriva inequívocamente del artículo 1 de este cuerpo legal:

Artículo 1- Campo de aplicación. Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial.

No obstante, lo indicado en el párrafo anterior, las disposiciones del presente Código son de aplicación supletoria, en defecto de norma expresa.

En efecto, si las contribuciones de seguridad social son un tributo conforme ha dicho la Sala Constitucional, y si no existe norma especial, son aplicables las causas de interrupción y de suspensión previstas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

Artículo 53- Interrupción o suspensión de la prescripción.

El curso de la prescripción se interrumpe por las siguientes causas:

La notificación del inicio de actuaciones de comprobación del cumplimiento material de las obligaciones tributarias. Se entenderá no producida la interrupción del curso de la prescripción, si las actuaciones no se inician en el plazo máximo de un mes, contado a partir de la fecha de notificación o si, una vez iniciadas, se suspenden por más de dos meses. En los casos de liquidación previa, a que se refiere el artículo 126 de este Código, la interrupción de la prescripción se hará con la notificación del acto administrativo determinativo de la obligación tributaria.

La determinación del tributo efectuada por el sujeto pasivo.

El reconocimiento expreso de la obligación, por parte del deudor.

El pedido de aplazamientos y fraccionamientos de pago.

La notificación de los actos administrativos o jurisdiccionales tendentes a ejecutar el cobro de la deuda.

La interposición de toda petición o reclamo, en los términos dispuestos en el artículo 102 del presente Código.

El cómputo de la prescripción para determinar la obligación tributaria se suspende por la interposición de la denuncia por el presunto delito de fraude a la Hacienda Pública, establecido en el artículo 92 de este Código, hasta que dicho proceso se dé por terminado.

Se entenderá por no interrumpida la prescripción, si el Ministerio Público no presenta formal acusación o se dicta sentencia de sobreseimiento a favor del contribuyente, en un plazo máximo de cinco años. Interrumpida la prescripción no se considera el tiempo transcurrido con anterioridad y el término comienza a computarse de nuevo a partir del 1 de enero del año calendario siguiente a aquel en el que se produjo la interrupción.

El cómputo de la prescripción para determinar la obligación tributaria se suspende por la interposición de la denuncia por el presunto delito de fraude a la Hacienda Pública, establecido en el artículo 92 de este Código, hasta que dicho proceso se dé por terminado”.

Las causales de prescripción están tipificadas en el artículo 53 del código de normas y procedimientos tributarios, la ley constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social no está aplicando estas, sino que está aplicando a criterio de cada dependencia de la institución.

Por otra parte, en materia de sanciones es aplicable de forma preferente el artículo 2 de la Ley del Trabajador Independiente y, en ausencia de disposición específica en la legislación de seguridad social, debe aplicarse el artículo 74 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios sobre la fecha en que comienza a contarse el plazo de prescripción, la causal de interrupción de su curso y la fecha de reinicio del conteo del curso de prescripción interrumpido:

Artículo 74- Plazo de prescripción

El derecho de aplicar sanciones prescribe en el plazo de cuatro años, contado a partir del día siguiente a la fecha en que se cometió la infracción.

La prescripción de la acción para aplicar sanciones se interrumpe por la notificación de las infracciones que se presumen y el nuevo plazo comienza a correr a partir del 1º de enero del año siguiente a aquel en que la respectiva resolución quede firme.

En los supuestos del inciso 1 subincisos a) y b) del artículo 81 de este Código, la prescripción de la acción para aplicar sanciones se interrumpe por la notificación de la infracción que se presume y el nuevo plazo comienza a correr a partir del 1º de enero del año siguiente a aquel en que el acto administrativo de liquidación de oficio quede firme.

El cómputo de la prescripción de la acción para aplicar sanciones se suspende por la interposición de la denuncia del presunto delito de defraudación, establecido en el artículo 92 del presente Código. Se entenderá no producida la suspensión del curso de la prescripción, si la acusación formal ante el juez competente no se presenta por parte del Ministerio Público en el plazo máximo de cinco años, contado a partir del 1° de enero del año siguiente a aquel en que se presentó la denuncia.

Es razonable pensar que en materia de sanciones a la seguridad social únicamente son aplicables los dos primeros párrafos del artículo 74 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios sobre el plazo y el modo de contarlo, ya que los párrafos tercero y cuarto aplican sólo para ilícitos en los que la parte ofendida es un órgano del Ministerio de Hacienda, conforme ordena el artículo 69 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Finalmente, una vez determinada e impuesta la multa o sanción administrativa, parece aplicable el plazo de dos años mencionado en el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS, que reza:

Artículo 56- Las multas impuestas con ocasión de la aplicación de esta ley ingresarán a los fondos de la Caja Costarricense de Seguro Social debiendo ser giradas de inmediato a dicha Institución una vez practicado el depósito respectivo.

La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta ley prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la Institución tenga conocimientos de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja sea que se ejercite la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años.

Interpretación restrictiva de las causas de interrupción del curso de la prescripción

Derivado del principio de legalidad y reserva de ley, la más alta jurisprudencia de nuestro país ha concluido que la interpretación de las causas de interrupción del curso de la prescripción es restrictiva. A esa conclusión llegó la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el fallo N.° 57 de las 14:45 horas del 14 de junio de 1996, reiterado, entre otros, en el fallo 861-F-2000 de las 15:15 horas del 16 de noviembre de 2000. Dijo la Sala en esta última sentencia:

A fin de analizar con mayor propiedad lo debatido, resulta prudente transcribir lo expresado por esta Sala en relación con la prescripción, su suspensión e interrupción: «IV. La prescripción extintiva, también denominada negativa o liberatoria, es una institución creada para tutelar el orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas. El ejercicio oportuno de las acciones y los derechos está asistido de un interés social. La postergación indefinida acarrea duda y zozobra en los individuos y amenaza la estabilidad patrimonial. El instituto pretende eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo, en las relaciones jurídicas. Para su aplicación se requieren tres elementos: a) el transcurso del tiempo previsto por la ley, b) la falta de ejercicio por parte del titular del derecho y c) la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla valer, por medio acción o excepción. No puede ser declarada de oficio por el juez. Su renuncia tácita o expresa es posible siempre y cuando no sea anticipada. Además, debe atenderse a la naturaleza del derecho en cuestión, pues existen determinadas situaciones jurídicas imprescriptibles. En cuanto a su fundamento se le consideró una sanción o pena al titular de un derecho quien no lo ejerce. Se ha dicho que la prescripción encuentra su razón de ser en una presunta renuncia tácita del derecho por parte de su titular quien, a través de su inactividad, demuestra su intención de no reclamar lo que le corresponde. La posición dominante, en la actualidad, atribuye el fundamento de la prescripción a la necesidad de crear un estado de seguridad jurídica ante una situación objetiva de incertidumbre, producida por el no ejercicio oportuno del derecho. Puede señalarse a la seguridad jurídica, como el valor tutelado por el derecho en estos casos. Se pretende evitar el ejercicio sorpresivo de un derecho. Así, serían varias las situaciones tuteladas en estos casos; por ejemplo, cuando eventualmente la obligación reclamada hubiere sido oportunamente honrada, pero, a raíz del tiempo transcurrido, no se cuente ya con los documentos o las pruebas requeridas para poder demostrar la extinción de la obligación; o cuando la deuda a cobrar haya sido ya olvidada por el deudor en virtud del transcurso prolongado del tiempo y la inercia del acreedor. En todo caso, la prescripción emerge como un medio para crear seguridad, orden y tranquilidad social. No resulta difícil imaginar situaciones en las cuales la prescripción pueda servir para tutelar injusticias e impedir el ejercicio de derechos los cuales verdaderamente existieron. El derecho, como vehículo para la realización de la justicia, precisa actuar dentro de un marco de certeza y seguridad. De no ser así, el fin último enunciado, se vería frustrado, en su dimensión práctica o funcional. La justicia no puede operar en medio de situaciones de incertidumbre e inestabilidad. Es por ello que la seguridad se tutela junto con la justicia, como valor esencial del derecho. Ninguno de los dos, como fin de éste, es absoluto en el quehacer jurídico. En algún momento, uno de ellos, en aras de la supervivencia del otro, tiene que ceder. Eso ocurre en el caso de la prescripción cuando, en favor de la seguridad, cede la justicia. De no ser así, se crearía incertidumbre y desorden en el medio social. Tal fenómeno significa no ignorar la justicia, sino fijar un plazo por parte del legislador, dentro del cual su tutela encuentra cabida. V.- El ordenamiento jurídico establece la posibilidad de suspender e interrumpir la prescripción cuando la situación extintiva cesa por alguno de los motivos expresamente previstos por la ley. En el caso de la interrupción el término comienza a correr de nuevo. No puede computarse el transcurrido anteriormente. El acto interruptor viene a confirmar, que el fundamento de la prescripción radica en la necesidad de eliminar una situación objetiva de incerteza. Sólo desaparece si priva la justificación de una posible extinción del derecho reclamado. Dado el interés público de este instituto, la interpretación de las causas de interrupción previstas debe ser restrictiva. Debe prevalecer el interés de la comunidad para evitar discusiones sorpresivas perturbadoras del orden social y la seguridad jurídica. […] La suspensión de la prescripción, por el contrario, ocurre cuando por determinada causal el término transcurrido queda en suspenso. Hasta cuando desaparezca la circunstancia que lo motivó. En la suspensión el término no perece. Sólo se suspende. Posteriormente se reinicia el conteo adicionando el transcurso del tiempo anterior» (No. 57. Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. San José, a las 14:45 hrs. del 14 de junio de 1996).

Esa misma posición jurisprudencial se reiteró en el fallo 1461-F-S1-2010, de las 11:20 horas, del 25 de noviembre del 2010, sentencia que afirmó que un oficio de la Administración Tributaria instando a rectificar una declaración tributaria no tiene la naturaleza de la causal de interrupción prevista en el artículo 53, e) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (“La notificación de los actos administrativos o jurisdiccionales tendentes a ejecutar el cobro de la deuda”), causal que no puede ser ampliada por analogía. Según dijo la Sala, la comunicación recibida por el contribuyente:

“…constituye una simple instancia a efecto de que proceda a rectificar sus declaraciones, sin que a esa fecha se hubiera determinado la improcedencia de la cesión de créditos que habían sido cedidos en favor de la contribuyente… no constituye un acto tendiente a ejecutar el cobro de la deuda en los términos requeridos por la ley”.

La restrictivita en la interpretación de las causas de interrupción también implica que las causales propias de la obligación contributiva no pueden extenderse a las sanciones, ni viceversa.

Interpretación del artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS, según la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, con base en la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional, ha declarado que los aportes a la seguridad social son contribuciones parafiscales, cuya naturaleza es tributaria, que les aplican las disposiciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las disputas que surjan sobre ellas. En lo que interesa al punto de la prescripción, dijo la Sala Primera en resolución 28-F-S1-2020 de las 13:50 horas, del 14 de enero de 2020:

VII- A la luz del anterior fallo de la Sala Constitucional, se determina, como lo señaló el Tribunal, los aportes a la seguridad social son contribuciones parafiscales; por ende, su naturaleza es tributaria. Ergo, no lleva razón el casacionista en su alegato al negarle esa condición. En consecuencia, tocante a la defensa de caducidad argüida, la norma actuable es la contenida en el precepto 41 inciso 2 del CPCA, aplicando, por ende, lo previsto en el Código Tributario”.

“(…) tampoco resulta aplicable lo dispuesto en el párrafo 2º del art. 56 de la Ley No. 17 del 22-oct-1943, LCCAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, el cual dispone: ‘La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta le, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la Institución tenga conocimiento de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja sea que se ejercite en la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años’. En esta lite no se reclama ningún monto por daños y perjuicios irrogados a la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL; ergo, tal disposición no resulta aplicable.

Entonces, ¿en qué caso sería aplicable el plazo de prescripción decenal previsto en el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS? Esa norma se refiere a daños y perjuicios derivados de delitos (por eso se habla de “acción penal” y de “vía de ejecución de sentencia penal”). Respecto de las cuotas obreras (no de las cuotas patronales ni de las del trabajador independiente) dice el artículo 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS:

Artículo 45- Constituye retención indebida y, en consecuencia, se impondrá la pena determinada en el artículo 216 del Código Penal, a quien no entregue a la Caja el monto de las cuotas obreras obligatorias dispuestas en esta ley”.

En efecto, por expresa disposición legal, el patrono que retiene cuotas obreras y no las entrega a la Caja, comete el delito de retención indebida. Ese delito está tipificado así en el artículo 223 del Código Penal, que igualmente remite al 216 respecto de la pena a imponer:

Artículo 223- Se impondrá la pena establecida en el artículo 216, según el monto de lo apropiado o retenido al que, teniendo bajo su poder o custodia una cosa mueble o un valor ajeno, por un título que produzca la obligación de entregar o devolver, se apropiare de ello o no lo entregare o restituyere a su debido tiempo, en perjuicio de otro.

Si no hubiere apropiación sino uso indebido de la cosa, con perjuicio ajeno, la pena se reducirá, a juicio del juez.

En todo caso, previamente el imputado será prevenido por la autoridad que conozca del asunto, para que, dentro del término de cinco días, devuelva o entregue el bien, y si lo hiciere no habrá delito, quedando a salvo las acciones civiles que tuviere el dueño.

Cuando el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS se refiere a condenas de daños y perjuicios a favor de la Caja que deben tramitarse sea en la vía penal, sea en la vía civil, evidentemente se refiere a daños y perjuicios derivados del delito de apropiación indebida, según la definición del artículo 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS.

Pero no se refiere a las contribuciones de seguridad social de los trabajadores independientes, en las que por definición no hay retención alguna de “cuota obrera” por parte de un patrono, y cuya acción para determinarlas de oficio no es “penal” ni “civil”, sino administrativa y, dentro del género administrativo, específicamente al tributario. Nada tiene que ver con la potestad administrativa de determinar de oficio un monto de contribución de la seguridad social mayor que el monto originariamente facturado por la propia Caja. Esa potestad se ejercita mediante un procedimiento administrativo reglamentariamente regulado, al cual de ningún modo se le puede calificar de “vía de ejecución penal” ni de “vía civil”.

La misma tesis ha sido reiterada en resolución 43-C-S1-2022 de la Sala I:

(…) mediante voto 13658-2018 del 22-ago-18, se produjo un cambio en la jurisprudencia de la Sala Constitucional que consideró -por vez primera- las contribuciones a la caja costarricense de seguro social como obligaciones parafiscales, por ende, categoría del Derecho Tributario, regido en consecuencia, en su parte general, por el Código de Normas y Procedimientos Tributarios. En tal sentido, en lo de interés, indicó la Sala “(…) las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad -el deber de pagarlas quienes se encuentren en los supuestos de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social y económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza a favor del grupo exclusivo que pagó el tributo.

Ilegalidad de algunas normas del Reglamento

Como se indicó en las secciones anteriores de este documento, la extinción de la obligación contributiva por prescripción tiene reserva de ley. Tal reserva incluye las causales de interrupción del curso de la prescripción, que no pueden ser reguladas innovativamente por el reglamento. En la sesión de Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, N.º 9378, del 27 de octubre del 2023, algunos directores mencionaron que el proyecto de “Reglamento para el Aseguramiento Contributivo de los Trabajadores Independientes para Implementación de la Ley 10363” (en adelante RACTI) -entre otros defectos- violaba la reserva de ley. No obstante, la Junta Directiva acordó aprobarlo y que las mejoras que pudieran hacérsele se conocieran más adelante.

A partir de la reserva material de ley, resulta evidente que el artículo 22 RACTI es ilegal:

Artículo 22- Interrupción del plazo de prescripción en procedimientos de verificación de trabajadores independientes. Se interrumpirá la prescripción en procedimientos de verificación de obligaciones de trabajadores independientes cuando ocurra alguna de las siguientes circunstancias:

Se notifique al trabajador independiente la solicitud de documentos.

2- Se notifique al trabajador independiente el traslado de cargos de estudios de facturas adicionales, lo cual provocará efectos interruptores de la prescripción de forma continuada hasta la firmeza del acto administrativo definitivo.

Una vez que se interrumpe el plazo de prescripción empieza a computarse un nuevo plazo completo de prescripción.

El primer inciso tiene el problema de que no toda solicitud de documentos equivale a la notificación de inicio de actuaciones de fiscalización o comprobación, que es la causal prevista en la norma de rango legal. Es cierto que la notificación de inicio generalmente incluye requerimientos de información (documentales o de otra naturaleza) pero también lo es que esa notificación de inicio es mucho más amplia y tiene unos requisitos destinados a asegurar el cumplimiento de los derechos y garantías del fiscalizado: como todos los autos iniciales de cualquier clase de proceso, debe ser notificada personalmente en el domicilio (ver artículo 19 de la Ley de Notificaciones Judiciales) “o en el correo electrónico registrado por el contribuyente ante la Administración Tributaria” (artículo 134 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios); debe indicar el criterio por el que fue escogido para ser auditado; debe dar a conocer la identidad de los funcionarios que harán la investigación; debe comunicar los valores y parámetros que se utilizarán en la fiscalización, así como informar al fiscalizado acerca de la naturaleza y el alcance de las actuaciones, que no pueden ser modificados sin previo aviso; debe informarle de sus derechos y obligaciones en el curso de tales actuaciones, que se llevarán a cabo mediante los procedimientos y plazos previstos en la ley (ver artículo 171, incisos 7, 13 y 14 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), cuyo incumplimiento conllevará que “la información y las demás pruebas obtenidas por la Administración Tributaria de forma ilegal, no podrán surtir efecto alguno en contra del contribuyente” (artículo 176, Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

Por otra parte, el artículo 53 a) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios añade esta disposición: “Se entenderá no producida la interrupción del curso de la prescripción, si las actuaciones no se inician en el plazo máximo de un mes, contado a partir de la fecha de notificación o si, una vez iniciadas, se suspenden por más de dos meses”.

La suspensión por más de dos meses es condición resolutoria que invalida el efecto interruptor de la comunicación de inicio de actuaciones de comprobación. La jurisprudencia contencioso-administrativa ha indicado que la continuidad se prueba por el expediente administrativo o “papeles de trabajo del auditor”, que deben estar debidamente foliados y fechados, y que una solicitud de información a un tercero no mantiene tal continuidad si no se notifica también al sujeto fiscalizado. Ninguna actividad administrativa interna (entre dependencias institucionales) o de naturaleza meramente informativa o consultiva generada por parte de la Administración hacia el trabajador independiente involucrado o viceversa, tiene naturaleza interruptora.

El segundo inciso de la norma reglamentaria transcrita tiene dos problemas:

a) Por una parte, ninguna norma de rango legal atribuye efecto interruptor al “traslado de cargos de estudios de facturas adicionales”; sin ese anclaje legal, la norma reglamentaria es completamente nula.

b) Adicionalmente, se afirma que el traslado “provocará efectos interruptores de la prescripción de forma continuada hasta la firmeza del acto administrativo definitivo”, lo cual tampoco tiene su contraparte en norma de rango legal.

Por su parte, el artículo 25 RACTI es restrictiva respecto de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley del Trabajador Independiente. La norma legal indica que es susceptible de prescripción no sólo la obligación contributiva sino también las multas y sanciones (lo que incluye la sanción del cierre de negocios). El artículo 25 RACTI no contempla las multas y sanciones, y el adverbio “solamente” las excluye:

Artículo 25- Conceptos pendientes de pago a prescribir. La prescripción en sede administrativa aplica solamente a los siguientes conceptos que se encuentren pendientes de pago:

1- Cuotas de trabajador independiente, sus intereses y recargos.

2- Cuotas adicionales de trabajador independiente sus intereses y recargos.

Adicionalmente, varios incisos del artículo 29 RACTI o no tienen fundamento en una norma de rango legal o directamente contradicen esa clase de normas:

Artículo 29- Interrupción del plazo de prescripción en procesos de cobro. Se interrumpirá la prescripción de cuotas ordinarias y adicionales de trabajador independiente, así como sus respectivos intereses, en la fase de ejecución de cobro, cuando:

1- Se comunique aviso de la facturación de cuota adicional de trabajador independiente.

2- Se notifique al deudor un aviso de cobro, emitido por la unidad correspondiente de la caja costarricense de seguro social, que contenga las sumas adeudadas por este.

3- El deudor suscriba solicitud, formalice un acuerdo de pago con la caja costarricense de seguro social o pague las cuotas mensuales de dicho acuerdo, de conformidad con la normativa y reformas que regula esta materia.

4- Se notifique al deudor una prevención motivada de cierre de negocios por mora emitida por la unidad correspondiente de la caja costarricense de seguro social, provocando efectos interruptores de la prescripción de forma continuada hasta la firmeza del acto administrativo definitivo.

5- Se notifique al deudor la resolución que da curso a la demanda por parte de la instancia judicial, de la demanda interpuesta por la caja costarricense de seguro social, para la posible recuperación de los adeudos.

6- Se notifique sentencia por parte de la autoridad judicial, en la cual se condene al deudor al pago de las sumas incluidas en el proceso judicial de cobro.

7- Se aprueben por parte de la autoridad judicial, las solicitudes de liquidaciones de intereses, presentadas por los abogados directores de los procesos de cobro de la caja costarricense de seguro social.

La interrupción de la prescripción planteada en los incisos anteriores afectará solo los rubros indicados en cada uno de ellos, es decir los conceptos que componen cada uno de los períodos adeudados, no pudiendo extenderse a otros períodos del trabajador independiente pendientes de pago.

Una vez que se interrumpe el plazo de prescripción, no se considera el tiempo transcurrido con anterioridad y el plazo comienza a computarse a partir del primer día del mes siguiente a aquel en el que se produjo la interrupción.

Ninguna norma de rango legal otorga efectos interruptores del curso de la prescripción al aviso de facturación de cuota adicional, ni a la prevención motivada de cierre de negocios, ni a la aprobación de liquidación de intereses.

Por otra parte, queremos hacer notar el problema que podría suscitarse por la aplicación del artículo 33 RACTI en el contexto de haberse separado en dos procedimientos las solicitudes de condonación y de prescripción. Es usual que la petición de condonación vaya aparejada a un arreglo o convenio de pago, y no es infrecuente que se resuelva mientras está en trámite una paralela solicitud de prescripción. Pues bien, el segundo párrafo del artículo 33 RACTI dispone que “las sumas amortizadas y aplicadas a las cuotas incluidas en el acuerdo con la caja costarricense de seguro social se tendrán como pago bien efectuado y sobre los periodos remanentes se analizará la procedencia de la prescripción según corresponda”.

No podemos dejar de llamar la atención sobre que esa norma puede vaciar de contenido económico el derecho a pedir prescripción, si ésta ha sido presentada con anterioridad o en forma simultánea a la petición de condonación. El “buen pago” no puede predicarse de una obligación sobre la que ya se ha alegado su extinción por prescripción.

Todos los problemas indicados se resolverían con una simple remisión al Código de Normas y Procedimientos Tributarios para el cómputo del plazo de prescripción y para las causales de interrupción de su curso.

Sería bueno, además, que la Junta Directiva de la Caja instruya a los órganos administrativos encargados de aplicar la normativa, en el sentido de que para que causen interrupción, los actos administrativos deben ser válidos y estar debidamente notificados.

El presente documento corresponde al acta de archivo de la solicitud de prescripción, emitida por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

Errores de la Caja Costarricense de Seguro Social en el caso anterior, no aplicar prescripción a las deudas por servicios médicos, amparados al artículo 25 del Reglamento para el aseguramiento, olvidándose del principio de reserva de ley, y que la Ley 10363, de trabajadores independientes, es de superior rango a un reglamento y, por ende, procede la aplicación del instituto de la prescripción a deudas superiores a 4 años.

En conclusión, es imperativo corregir las deficiencias normativas y evitar la aplicación discrecional e inconstitucional de causales interruptoras de la prescripción en materia de obligaciones contributivas y sanciones, conforme a lo establecido en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios y la jurisprudencia vinculante. Asimismo, resulta esencial que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social instruya a sus órganos administrativos para que únicamente se consideren válidos los actos debidamente notificados y conformes a la ley, asegurando de esta forma la transparencia y la seguridad jurídica.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY N.º 10363, DEL 03 DE MAYO DE 2023, Y SUS REFORMAS

ARTÍCULO ÚNICO- Se interpreta auténticamente el artículo 2 de la Ley N.º 10363, Ley del Trabajador Independiente, del 3 de mayo de 2023, en el sentido de que, en relación con la interrupción o suspensión de la prescripción, en lo que no esté expresamente previsto en dicha ley, se aplicará de manera supletoria lo dispuesto en el artículo 53 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en concordancia con el artículo 74 en sus dos primeros párrafos.

Rige a partir de su publicación.

Leslye Ruben Bojorges León María Marta Carballo Arce

Diputado y diputada

NOTA: Este proyecto cumplió el trámite de revisión de errores formales, materiales e idiomáticos en el Departamento de Servicios Parlamentarios. (Fecha de subido al SIL: 27-02-2025).