Proyecto propone que el Banco Central también busque el máximo empleo

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

REFORMA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, LEY N.° 7558, DE 3 DE NOVIEMBRE DE 1995, LEY PARA MODIFICAR EL OBJETIVO CENTRAL DEL BCCR Y SUBSIDIARIO

ÓSCAR IZQUIERDO SANDÍ DIPUTADO

EXPEDIENTE: N.º 24.971

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES

PROYECTO DE LEY

REFORMA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, LEY N.° 7558, DE 3 DE NOVIEMBRE DE 1995, LEY PARA MODIFICAR EL OBJETIVO CENTRAL DEL BCCR Y SUBSIDIARIO

Expediente N.° 24.971

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

La Defensoría de los Habitantes, previo a confeccionar la presente propuesta de proyecto de ley, efectuó una revisión en torno a iniciativas similares presentadas en la corriente legislativa, sobre todo en lo referente a cambios a los objetivos del Banco Central de Costa Rica (BCCR). De dicha revisión, se identificaron 5 proyectos de ley que plantean modificaciones al artículo 2 de la Ley N.° 7558; de ellos, a tres se les venció el plazo cuatrienal, a uno se le dio el dictamen negativo por mayoría y, en la actualidad, existe un proyecto de ley en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, el N.° 23.165. El detalle de estos proyectos se observan en la tabla 1.

Tabla SEQ Tabla * ARABIC 1:Historia de expedientes de proyectos de ley, con la modificación del artículo 2 de la Ley N.° 7558

Expediente Nombre Estado

N.° 18.056 Modificación al artículo 2 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley 7558, de 25 de noviembre de 1995 Con dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos, el 19 de junio de 2013. Archivado, por vencimiento de plazo cuatrienal, el 26 de mayo de 2015.

N.° 20.262 Modificación del artículo 2 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley N.° 7558, de 3 de noviembre de 1995 Archivado, por vencimiento de plazo cuatrienal, el 23 de febrero de 2021.

N.° 21. 264 Modificación y adición al artículo 2 de la Ley N.° 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 03 de noviembre de 1995. Con dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, el 14 de setiembre de 2021. Archivado, por vencimiento de plazo cuatrienal, el 20 de febrero de 2023.

N.° 22.961 Modificación de los artículos 2 y 14 y adición de un artículo 14 bis) a la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, N.° 7558, del 3 de noviembre de 1995 y sus reformas Dictamen negativo de mayoría, por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, el 31 de octubre de 2023.

N.° 23.165 Reforma del artículo 2 del Banco Central, Ley N.° 7558, del 3 de noviembre de 1995. Ley para Incorporar el Pleno Empleo como Meta Prioritaria del Banco Central. El conocimiento por Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios.

Fuente: Elaboración propia con datos de informe del expediente N.° 23.165, AL-DEST-IJU-009- 2024.

Como se desprende a la tabla 1, desde hace 10 años las diputaciones han visto la necesidad de replantear, mejorar o modificar el artículo 2 de la Ley N.° 7558, de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Estas propuestas han tenido el propósito de otorgarle al BCCR una responsabilidad más allá del equilibrio interno y externo de la moneda. Las diversas propuestas han planteado agregar objetivos vinculados hacia la consecución del pleno empleo o el estímulo de la producción, en conjunto con el control de la inflación; sin embargo, hasta el momento, ningún proyecto de ley ha logrado alcanzar el éxito deseado en este sentido.

En este contexto, la Defensoría de los Habitantes retoma el tema debido a la persistente necesidad de actualizar y mejorar la normativa que rige al Banco Central, como resultado del cambio en la situación económica del país, en temas sociales, tipo de cambio, prioridades económicas, y futuras situaciones externas como pandemias o, incluso, crisis económica a nivel mundial.

En síntesis, es importante establecer un marco legal que le permita al Banco Central, además de su objetivo en relación con la estabilidad monetaria; incorporar el empleo y desarrollo económico, como aspectos consustanciales dentro de su ámbito de acción. Por esta razón, esta Defensoría considera imperativo avanzar con una propuesta de ley que aborde estas necesidades de manera integral y efectiva, asegurando que las funciones del Banco Central se alineen con los objetivos de desarrollo nacional, como corresponde.

Derechos humanos, política monetaria y autonomía e independencia del BCCR

En este apartado se aborda una limitante conceptual histórica, que ha tenido por objetivo desligar la interacción entre estos conceptos; con ello, se busca aportar insumos y un marco analítico que permita, al momento de la toma de decisiones sobre la política monetaria, introducir el tema de su impacto sobre el desarrollo, principalmente de los derechos económicos y su vínculo con los derechos humanos, sin que esta consideración deba interpretarse como una limitación o intromisión impropia a la autonomía e independencia del BCCR.

De la autonomía e independencia del BCCR

A criterio de la Defensoría de los Habitantes, la autonomía e independencia del BCCR debe ser analizada dentro del marco normativo que a rige las instituciones públicas de Costa Rica, alejados de enfoques económicos que no resulten aplicables a nuestra legislación.

En esa línea, es importante recordar que las primeras referencias a la autonomía en la Constitución Política se encuentran en las actas de la Constituyente del año 1948, tal y como lo señala el Dr. Mauro Murillo en su ensayo «La Descentralización Administrativa en la Constitución Política» donde plantea que desde las actas de la Constituyente se pensó que las instituciones autónomas no podían andar totalmente desligadas del Poder Ejecutivo. En este sentido, en las actas se citan frases como «los organismos autónomos debilitan al Estado» (actas cit.T.III acta N.° 122 pag. 17) y las muy elocuentes del constituyente Facio: «esas instituciones, aunque autónomas no se pueden desligar absolutamente del Estado. No es posible desligar a las instituciones de la línea política del régimen del Poder Ejecutivo».

Por su parte, la Sala Constitucional retoma el tema y desarrolla el principio de la coordinación interadministrativa. Señalan los(as) señores(as) magistrados(as) que uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye la coordinación que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación, continúa la Sala, asegura la eficiencia y eficacia administrativa, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. (Sala Constitucional Resolución N.º 17.794 – 2021).

Adicional a lo señalado en las actas de la Constituyente de 1948 y al principio de coordinación que desarrolla la Sala Constitucional, esta Defensoría comparte lo señalado igualmente por la Sala Constitucional en relación con:

El principio general básico de la Constitución Política plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho. (Resolución de la Sala Constitucional 550-95). (El resaltado no es original del texto).

Es por ello, que la Defensoría coincide con la Sala Constitucional en tanto el artículo supraindicado consagra un criterio importante en esta materia, dando fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, en tanto no resulte incompatible con el espíritu y condiciones del modelo de 'economía social de mercado'. Se postula en esa norma, y en su contexto constitucional, la libertad económica, pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un 'adecuado' reparto de la riqueza (Resolución N.° 1441-92).

En este sentido, para la Defensoría de los Habitantes, es crucial analizar la autonomía e independencia del BCCR dentro del marco normativo que rige las instituciones públicas de Costa Rica, evitando rigidices que no sean aplicables a nuestra legislación. Si bien se reconoce la autonomía del BCCR, es importante resaltar que esta autonomía no es absoluta. Debe estar en armonía con normas superiores, como el artículo 50 de la Constitución Política.

Así las cosas, la modificación propuesta de este proyecto de ley no busca afectar la independencia del BCCR, sino, más bien, se centra en asegurar que la autoridad monetaria se alinee con los principios de bienestar y justicia social establecidos en la Constitución Política. Como lo señala la Sala Constitucional, la autonomía del BCCR debe considerarse en el contexto de un Estado social de derecho, donde el Estado tiene un papel activo en la promoción del bienestar de todos los habitantes del país.

En conclusión, si bien se respeta la autonomía e independencia del BCCR, es necesario que esta se contextualice dentro de un marco más amplio de responsabilidad hacia el bienestar de la sociedad costarricense, asegurando que las acciones del BCCR estén alineadas con los principios constitucionales de justicia social y desarrollo económico sostenible.

Objetivo del BCCR Ley N.° 7558

Según la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley N.° 7558, en su artículo 2, indica cuál es el objetivo principal y los objetivos secundarios de la autoridad monetaria:

Artículo 2- Objetivos

El Banco Central de Costa Rica tendrá como principales objetivos, mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a otras monedas y, como objetivos subsidiarios, los siguientes:

a) Promover el ordenado desarrollo de la economía costarricense, a fin de lograr la ocupación plena de los recursos productivos de la Nación, procurando evitar o moderar las tendencias inflacionistas o deflacionistas que puedan surgir en el mercado monetario y crediticio.

b) Velar por el buen uso de las reservas monetarias internacionales de la Nación para el logro de la estabilidad económica general.

c) Promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos y mantener su normal funcionamiento. d) Promover un sistema de intermediación financiera estable, eficiente y competitivo».

Una revisión desagregada del principal objetivo del BCCR permite identificar que este se compone de tres partes:

i) «estabilidad interna» la cual corresponde a una inflación baja y estable; ii) «estabilidad (…) externa de la moneda» se puede definir la prevención de problemas en la balanza de pago; iii) «asegurar su conversión a otras monedas» que se define como el libre tránsito del intercambio de monedas.

En síntesis, el Banco Central tiene un objetivo primordial el control de la inflación, materializado en lo que se conoce como la meta de inflación, donde hoy se encuentra en 3% ± 1 p.p. (como rango de tolerancia).

Ahora bien, según la ley, mediante el cumplimiento del objetivo principal se logra cumplir con los objetivos subsidiarios, donde el a) corresponde se le vincula con el tema de pleno empleo de los factores productivos de la nación; pero, como se indica, evitando tendencias inflacionistas o deflacionistas que puedan surgir en el mercado monetario y crédito; en otras palabras, es el control de la inflación lo que determina a los objetivos subsidiarios.

Inflación, desarrollo y empleo: más instrumentos para el Banco Central

Como se ha señalado, se han presentado varias propuestas para ampliar el objetivo del BCCR, cada una de ellas buscando que, dentro de su ámbito de acción, se incluya el desarrollo y el pleno empleo de los factores como elementos consustanciales con su ámbito de competencia. Sin embargo, ante tales propuestas, la autoridad monetaria ha mostrado sus reservas en torno a lo anterior, tal como a continuación se indica:

No obstante, es preciso enfatizar que, una prudente política monetaria cuyo resultado sea la estabilidad de precios, es solo una condición necesaria pero no suficiente para promover el crecimiento económico y la generación de empleo. Para lograr estos otros objetivos se requiere de un entorno institucional que permita que otras áreas de la política pública y del ámbito privado tomen decisiones orientadas a promover el incremento en la productividad de los factores de producción y la competitividad de la economía.

Adicionalmente, según el Informe Técnico AL-DEST-IJU-009-2024 de la Asamblea Legislativa, en su análisis del expediente N.° 23.165, se destaca el mensaje del expresidente del BCCR Dr. Rodrigo Bolaños Zamora, quien se refirió a la conveniencia de que, si se pretende cambiar las responsabilidades del Banco Central, se valore hacer una revisión integral de su ley orgánica con el fin de garantizarle los instrumentos para su efectivo cumplimiento afirmando; además, la imposibilidad de los bancos centrales de aumentar de manera permanente el crecimiento económico de una economía:

El tema del por qué, yo diría, o yo dije lo que mencioné al principio, la posición no es que no se discuta o no se cambien los objetivos, sino que nos parece que este proyecto está incompleto. Nosotros creemos que si uno le quiere cambiar y asignar más responsabilidades, en la forma en que se quiere hacer con este proyecto, hay que ponerse a revisar partes importantes del resto de la Ley Orgánica del Banco Central y hasta donde entiendo y donde tengo información, esa discusión no se ha dado y a nosotros nos parece que no es que las leyes de los bancos centrales no haya que cambiarlas, la que está vigente es la que se promulgó en mil novecientos noventa y cinco, después de una muy extensa discusión.

Nos parece que sí sería muy importante que, si se quiere hacer en forma completa una modificación de los objetivos del Banco Central y de manera que el Banco Central pueda responder lo mejor posible a esa nueva asignación de objetivos, hay que revisar la ley en diversas partes y hacernos la pregunta de si el Banco Central tiene (…) los suficientes instrumentos y condiciones para cumplir con esa nueva jerarquía de instrumentos.

(…)

Yo creo que está definitivamente confirmado por los estudios económicos, a lo largo de las décadas, que los Bancos Centrales no pueden aumentar permanentemente el crecimiento económico de una economía. Si eso fuera así de sencillo, probablemente no habría ningún país pobre en el mundo, sería poner al Banco Central a emitir y a emitir y eso, lamentablemente, ojalá fuera de otra manera, pero lamentablemente, eso no lleva a que las economías tengan más crecimiento, si es claro de que bajo ciertas condiciones y son condiciones que normalmente se pueden dar, los bancos centrales sí pueden ayudar a que en el ciclo económico, sus políticas, puedan contribuir a que se esté más cerca del pleno empleo de los recursos, pero eso sería en forma de suavizar los ciclos y son transitorios, son intervenciones transitorias.

Los bancos centrales lo que crean es dinero y el dinero “per se” no crea riqueza. Cuando los bancos centrales se han puesto o los han tratado de usar para generar mayor crecimiento, lo que terminan siempre produciendo es mayor inflación, que es un impuesto muy dañino, no solo para la toma de decisiones en las empresas para la mejor producción y el empleo de los recursos, sino es un impuesto muy regresivo, porque tiene la característica de que afecta mucho más a los pobres, que su poca riqueza, o su poco ingreso, lo tienen en billetes y monedas que nunca pagan intereses.

(…)

No es que los bancos centrales no puedan afectar el empleo, pero la evidencia lo que demuestra es que no lo pueden hacer permanentemente, lo pueden hacer transitoriamente (…) sin que eso perjudique a la inflación. (Lo resaltado no es del original)

Visto lo anterior, la Defensoría considera que, de mano con la modificación que se plantea, es necesario dotar de una herramienta o instrumento para que el BCCR pueda ajustar sus estrategias en línea con lo señalado. Asimismo, es importante señalar que la gestión de las políticas públicas (entre ellas la de la política monetaria) se encuentran separadas debido a que no existe una relación entre el BCCR y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica o cualquier otra institución del Estado que le corresponda confeccionar políticas públicas. En ese sentido, plantear políticas anticíclicas sin la participación del Banco Central debilitaría su eficacia, al no contar con la participación de una entidad que tiene un rol central dentro del conjunto de la aplicación de las políticas económicas.

Acciones de política monetaria del BCCR

La política monetaria en Costa Rica se ha transformado a partir del 2006 con la modificación en el régimen cambiario, realizando una transición de paridad reptante a una de flotación administrada (régimen actual). Según la teoría económica, era necesario aplicar esta modificación para que la política monetaria fuera efectiva, porque antes de esa fecha, Costa Rica se encontraba inmersa en la Teoría de la Trinidad Imposible.

Por lo anterior, la autoridad monetaria estableció las metas de inflación en el 2018. Así, con el cambio del régimen cambiario y las metas de inflación, se pretendía cumplir con el objetivo de una inflación baja y estable. El gráfico 1 muestra como la transición del régimen de tipo de cambio ha contribuido con esa pretensión.

Gráfico SEQ Gráfico * ARABIC 1: Tipo de cambio real y tasa de inflación interanual, según el régimen de tipo de cambio. Periodo 1960 al 2020 720725188976000

Fuente: Análisis histórico del tipo de cambio real de Costa Rica. (2022). Banco Central de Costa Rica.

Durante la década de los 80, y hasta el año 2004, la inflación se mantuvo en niveles de dos dígitos, lo que impulsó al Banco Central de Costa Rica (BCCR) a realizar reformas en el régimen del tipo de cambio y adoptar metas de inflación. Estas medidas se llevaron a cabo con la finalidad de estabilizar los precios y reducir la inflación a niveles más moderados.

A pesar de los desafíos, excluyendo el impacto de la pandemia del COVID-19, se ha logrado un mejor control de la inflación en comparación con períodos anteriores.

Análisis de la política monetaria y el tipo de cambio

El Banco Central gira su accionar exclusivamente en la meta nominal de inflación: “…un esquema monetario flexible de metas explícitas de inflación…”; por tal motivo la Defensoría considera que al concentrarse en metas explícitas de inflación se dejan de lado aspectos que no son independientes de la política monetaria tales como: el empleo, el subempleo, inversión y comercio, pueden afectar distribución de la riqueza y la producción, variables que también se encuentran dentro de su ámbito de responsabilidad y que, aunque son subsidiarios, tienen impactos en el sector real de la economía, es decir, los sectores que genera empleo en la economía, el subempleo y la producción no deben ser vistos como secundarios.

Por lo anterior, la Defensoría considera que de acuerdo con la Ley N.° 7558, al estar el BCCR enfocado solo en la meta de inflación, provoca daños colaterales sobre otras variables de importancia como: tipo de cambio, empleo y productividad. Por tal motivo, para este órgano defensor es necesario darle un mandato más fuerte sobre su primer objetivo subsidiario. Lo señalado se evidencia en el gráfico 2, que muestra como el BCCR tiene su política monetaria centrada en contralar la inflación sin tener en consideración los efectos en la economía. La Defensoría confeccionó un análisis comparativo entre la TPM y el tipo de cambio CRC/USD. que se muestra a continuación.

Fuente: Elaboración propia con datos del BCCR.

De acuerdo con el gráfico anterior, se puede observar como el aumento en la TPM pudo ser una de las causas de la apreciación del tipo de cambio. Así, se observa como la autoridad monetaria está solo comprometida por la inflación y el objetivo subsidiario del desarrollo económico y pleno empleo queda sujeto a la inflación.

Los sectores productivos vinculados al sector exportador se han visto afectados por la apreciación del colón con respecto al dólar, con las respectivas consecuencias tanto en términos de competitividad, generación de empleos e ingresos. Si bien la Defensoría reconoce que el tipo de cambio se establece como una flotación administrada, también lo es el hecho de que la decisión del BCCR de mantener el control de la inflación como su “variable ancla” en términos de política monetaria, tiene efectos en otras variables que afectan el sector real de la economía, generando incertidumbre en importantes sectores productivos y grupos de la población nacional.

En la presente coyuntura, según Capón (2024), se observan ganancias y pérdidas, pero es fundamental evaluar su impacto neto a largo plazo.

Si la situación negativa persiste para los perdedores, las repercusiones pueden ser graves para toda la estructura productiva, exacerbando el desempleo. Las empresas, al enfrentar pérdidas significativas, se ven obligadas a reducir inversiones y tomar medidas drásticas como despidos, lo que crea una nueva ola de perdedores entre los trabajadores y sus familias en varios sectores productivos.

Cabe destacar que ya se han presentado efectos por esta política de la autoridad monetaria, por ejemplo, los despidos anunciados por la Standard Fruit Company (Dole) tras el cierre de fincas en Guápiles de Limón, debido a las complicaciones financieras vinculadas al comportamiento del tipo de cambio, son un ejemplo palpable de estas consecuencias.

Para verificar lo anterior, la Defensoría consultó el 22 de febrero de 2024 al Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), mediante el oficio DH-DEED-0161-2024, sobre las implicaciones de la apreciación del tipo de cambio. La respuesta del Icafé, que se dedica principalmente a actividades de exportación, generó preocupación en la Defensoría. En el oficio N.° DEJ-133-2024, del 29 de febrero de 2024, se indicó:

Esto significa una pérdida acumulada de ingresos para el productor agrícola de café entre las cosechas 2021-22 y 2023-24 (estimado) de CRC 26 422.29 solo por el efecto de la revaluación, equivalente a un 19.9% respecto al precio de liquidación promedio de la cosecha 2021-22 (CRC 132 445/fan). Otros factores involucrados con el precio de liquidación están presionando el ingreso hacia la baja, pero el tipo de cambio es responsable de un 52.9% de la pérdida.

De la misma forma, la Defensoría, mediante el oficio DH-DEED-0158-2024, le hizo la consulta a la Cámara Nacional de Turismo (Canatur) sobre el efecto de la apreciación del tipo de cambio. Mediante el oficio N.º DE-002-2024 del 04 de marzo del 2024 respondió:

Las empresas están en un dilema para no desmejorar la calidad de su producto, sin afectar los ingresos. Para mantenerse a flote, está recurriendo a reducción de gastos y costos operativos, y como última opción la reducción de personal. Aunque es de esperar que ocurra una intensa reducción de personal una vez que culmine la temporada alta de turismo.

Los márgenes de utilidad se han perdido hasta en 20% en promedio por el diferencial cambiario y esto vuelve insostenible la operación de las empresas.

En la respuesta de Canatur se observa que el BCCR podría estar incumplimiento la obligación de su objetivo subsidiario; sin embargo, en la legislación actual, al centrarse en la meta de inflación, no logra identificar el impacto negativo en la economía en su totalidad.

Por último, por medio del oficio DH-DEED-0160-2024, del 22 de febrero del 2024, la Defensoría le consultó a la Corporación Bananera Nacional (Corbana), se le solicitó los efectos del tipo de cambio en el sector de la piña.

Mediante oficio N.° Corbana -GG-CE-031-2024, comparó los dos escenarios del tipo de cambio, junio 2022 y febrero 2024. (Tabla 2)

Tabla 2: Comparación de la situación del producto de la piña junio 2022 vs. febrero 2024

Fuente: Corbana oficio N.° Corbana -GG-CE-031-2024

Se puede ver que Corbana hizo una comparación de las dos épocas sobre el tipo de cambio, junio 2022 (depreciación del colón) y febrero 2024 (apreciación del colón). De acuerdo con la tabla 1, en junio del 2022 era necesario vender 63 cajas para cumplir con los costos variables, mientras que en febrero de 2024 tenía que vender 92 cajas, es decir, un aumento del 47%, lo cual, a criterio de la Defensoría de los Habitantes, al estar el Banco Central concentrado de manera prioritaria en el control de la inflación, renuncia de manera implícita a su objetivo subsidiario y de los efectos colaterales que dicha decisión trae consigo.

En conclusión, para la Defensoría de los Habitantes concentrar la política monetaria de manera exclusiva en el control de la inflación es desconocer que dicha decisión tendrá impactos en variables reales como el empleo, el crecimiento económico; en ese sentido, preocupa a la Defensoría que, al dividir el ámbito de acción del BCCR en un objetivo principal y uno subsidiario, se genere este sesgo en la toma de decisiones en la autoridad monetaria; por este motivo, considera crucial modificar el artículo 2, inciso a) de la Ley 7558, para beneficio de la economía del país, ya que, bajo la legislación actual, como se ha logrado demostrar, el enfoque exclusivo en la meta de inflación omite considerar los efectos en los sectores productivos y la afectación en el empleo, en pro de conseguir el objetivo principal.

Tasas de interés

El Banco Central de Costa Rica utiliza la Tasa de Política Monetaria (TPM) como una señal para determinar su línea de actuación en torno a su política monetaria. Para establecer la TPM, el BCCR evalúa el comportamiento reciente y las tendencias proyectadas de la inflación, así como sus factores macroeconómicos determinantes.

Además, se realiza un análisis de la coyuntura económica actual y se identifican los riesgos internos y externos que podrían desviar la inflación de su trayectoria prevista; el objetivo principal es controlar la inflación, aunque también se consideran otros aspectos como el nivel de empleo, el desarrollo económico y los agregados monetarios.

El comportamiento de la TPM afecta las tasas de interés de la economía, de acuerdo con Acemoglu et al. (2017), describe la política monetaria restrictiva mediante el aumento de los tipos de interés, para reducir el crédito y disminuir el crecimiento de la masa monetaria y alcanzar una baja la tasa de inflación. Además, de acuerdo con la Regla de Taylor, el Banco Central eleva el tipo de interés interbancario conforme sube la inflación, tal y como lo que hizo el BCCR.

Este Órgano Defensor analizó una comparativa entre la TPM y la Tasa Básica Pasiva (TBP), así como TPM versus la inflación interanual, con el objetivo evaluar el impacto que ha tenido la política del BCCR en la economía que está enfocada en la meta de inflación.

En el gráfico 2 se observa una vez más que al concentrarse en el control de la inflación, el Banco Central desatiende los efectos que esta política tiene en las tasas de interés de los créditos para las personas. Se puede apreciar cómo el aumento de la TPM se transfiere rápidamente a la TBP, lo que a su vez afecta las tasas de interés de los créditos para todos los deudores, generando así tensiones financieras y desequilibrios en los ingresos familiares.

Fuente: Elaboración propia con datos del BCCR.

Por último, este Órgano Defensor hizo la comparativa de la TPM y la inflación interanual. Como se observa en el gráfico 3, se tomó la inflación interanual y se observa que el Banco Central disminuyó la inflación hasta llegar a una situación deflacionista (recordemos que la meta del BCCR es 3% ± 1 p.p.), con la consiguiente afectación del empleo y el tipo de cambio.

Fuente: Elaboración propia con datos del BCCR. A partir de lo evidenciado, es criterio de la Defensoría de los Habitantes que el Banco Central debe tomar en consideración en su estrategia de implementación de la política monetaria el empleo, el desarrollo económico y los agregados monetarios; de manera tal que tenga en consideración que los objetivos subsidiarios tienen la misma importancia para la economía en su conjunto.

Objetivo principal o dual de la política monetaria de los bancos centrales

La Defensoría de los Habitantes realizó el análisis comparativo del funcionamiento de otros bancos centrales con 1 objetivo principal, así como con dos o más objetivos. Además, se plantea conocer sobre los conceptos de empleo y así comprender hacia dónde desean ir los bancos centrales para contribuir al desarrollo económico y el empleo.

Pleno empleo y máximo empleo

En la teoría económica existen conceptos que son esenciales de comprender para el tema:

i) el termino de pleno empleo se refiere a una situación económica de equilibrio y de nivel máximo de trabajadores empleados. Además, de acuerdo con Hazzit (2017), resalta un principio fundamental en economía: el empleo es un medio para alcanzar el objetivo final de la producción, no un fin en sí mismo, este contexto, el pleno empleo se considera esencial para maximizar la producción de una economía, pero no es el objetivo último.

El pleno empleo se considera una consecuencia necesaria de una economía que funciona eficientemente, donde todos los recursos disponibles, incluida la mano de obra, se utilizan de manera óptima para producir bienes y servicios. Por lo tanto, la ausencia de desempleo involuntario es un indicador clave de la eficiencia de una economía, pero no debe confundirse con el objetivo final de la producción; el pleno empleo es un medio para lograr la producción deseada, pero no es el fin último de la actividad económica.

ii) también existe el máximo empleo, este corresponde al mayor nivel de empleo (o el menor nivel de desempleo) que la economía puede sostener manteniendo una tasa de inflación estable (por ejemplo; meta de inflación ± rango de tolerancia). La evaluación del máximo empleo a nivel de economía generalmente implica el análisis de varios indicadores laborales, como la tasa de desempleo, la participación de la fuerza laboral, la duración del desempleo y la tasa de subempleo. Según la Organización Mundial del Trabajo (OIT) (s.f), para crear políticas laborales efectivas es crucial entender tanto las prácticas exitosas en el mercado de trabajo como los problemas que existen, como la falta de empleo adecuado y la subutilización de la mano de obra. Este es el primer paso para desarrollar políticas laborales que mejoren la vida de los trabajadores y, al mismo tiempo, impulsen el crecimiento económico.

Por último, en el contexto del debate sobre la importancia del máximo empleo en la formulación de políticas económicas, es fundamental comprender que el pleno empleo no constituye un fin en sí mismo, sino más bien un medio para alcanzar la máxima producción y eficiencia económica. Si bien es cierto que el pleno empleo es un indicador clave de una economía eficiente, el objetivo último reside en la generación óptima de bienes y servicios para satisfacer las necesidades y deseos de la sociedad.

Por tanto, la evaluación del máximo empleo se convierte en un elemento esencial para determinar el nivel de empleo que la economía puede sostener sin comprometer la estabilidad de precios. Reconocer y abordar los desafíos del mercado laboral, como la falta de empleo adecuado y la subutilización de la mano de obra, resulta crucial para diseñar políticas laborales efectivas que promuevan tanto el bienestar de los trabajadores como el crecimiento económico sostenible.

Bancos centrales con objetivos duales

Esta Defensoría llevó a cabo un análisis de cinco bancos centrales a nivel mundial, que tienen un mandato dual en su legislación. Esto significa que no solo se enfocan en el control de la inflación, sino también consideran la vigilancia del empleo y el crecimiento económico:

a) Estados Unidos de Norteamérica: La Reserva Federal (FED por sus siglas en inglés), tiene el mandado, mantener un crecimiento a largo plazo de los agregados monetarios y crediticios, con el fin de potenciar a largo plazo la economía para aumentar la producción con el fin de promover de manera efectiva los objetivos de empleo máximo, precios estables y tasas de interés a largo plazo moderadas.

b) Canadá: en relación con el Banco de Canadá (banco central), tiene como principal objetivo preservar el valor del dinero manteniendo la inflación baja y estable. Sin embargo, en el marco de la política monetaria de Canadá consta de dos componentes clave que funcionan juntos: el objetivo de control de la inflación y el tipo de cambio flexible. Por ello, lo anterior ayuda a que las acciones de política monetaria sean fácilmente comprensibles y permite al banco demostrar su responsabilidad ante la población.

c) Reino Unido: mediante el Banco de Inglaterra administra la política monetaria, en el caso de esta autoridad monetaria, tiene el principal objetivo una inflación baja y estable; no obstante, también apoyan otros objetivos en cuanto al crecimiento y al empleo, debido a que en el corto plazo necesitan equilibrar los objetivos de baja inflación con el apoyo al crecimiento económico y el empleo. A pesar de ser objetivos secundarios, el banco central trata de administrar la política monetaria con el crecimiento y el empleo de la economía.

d) Australia: la institución encargada de administrar la política monetaria en Australia es el Banco de la Reserva de Australia. La Defensoría analizó la información de esta autoridad monetaria, donde el objetivo principal es promover el bienestar económico y financiero de Australia. La herramienta que utiliza es una tasa de interés de préstamos en el mercado de dinero o (the cash rate), con el fin de influenciar en la tasa de interés, inflación, tipo de cambio y el empleo. Para lograr lo anterior, establece una meta de inflación que sea consistente con el empleo en el nivel máximo de la economía. e) El Banco Central de Uruguay (BCU): según la Carta Orgánica (2021) la autoridad monetaria tiene dos objetivos: el primero, la estabilidad de precios para que contribuya al crecimiento y al empleo, como segundo, la regulación del funcionamiento y la supervisión del sistema de pago, y financiero para promover la solidez, solvencia y eficiencia y desarrollo.

Como se observa el BCU tiene dos objetivos, los cuales administra bajo una meta de inflación de entre 3% y 6%, en el cual debe considerar en su política monetaria el empleo y el crecimiento.

Como se analizó anteriormente, algunos de los bancos más importantes del mundo y el principal socio de Costa Rica Estados Unidos de Norteamérica (EE. UU.) tienen implícito, dentro de su política monetaria, el tema de empleo. Asimismo, las autoridades monetarias consideran lo importante de tomar en consideración el empleo para la formalización de la política monetaria. El Banco de Canadá (2021) considera que el control de la inflación baja en conjunto con el empleo máximo, son necesarios ambos; sin un empleo sostenible, la falta de empleo e ingresos podría provocar que la inflación descienda por debajo de la meta y sin una inflación cercana a su objetivo y expectativas de inflación bien ancladas, la economía sería menor resistente a diversos shocks, lo que conduciría a grandes fluctuaciones en el empleo.

Finalmente, de acuerdo con Dogde (2005), un objetivo fundamental para todos los bancos centrales es dirigir su política monetaria de manera que fomente un crecimiento máximo, sostenible y a largo plazo. Se reconoce que la política monetaria, aunque crucial, no es la única herramienta para alcanzar este tipo de crecimiento. Más bien, se entiende que debe trabajar en conjunto con otras políticas económicas y factores externos para crear un entorno propicio para el desarrollo económico continuo. En este sentido, los bancos centrales buscan establecer condiciones que promuevan la estabilidad y la confianza en la economía, lo que a su vez puede respaldar el crecimiento a largo plazo y mejorar el bienestar general de la sociedad

Bancos centrales con objetivos únicos

Ahora bien, de la misma manera que la Defensoría abordó un análisis sobre las autoridades monetarias con objetivos duales, también analizó los bancos centrales más importantes que cuentan con objetivo central y secundarios:

a) Banco Central de la Reserva de Nueva Zelanda: anteriormente tenía dos objetivos principales, el control de la inflación y el máximo empleo sostenible (máximum sustainable employment MSE, por sus siglas en inglés). Sin embargo, a partir de diciembre de 2023, realizó una modificación para centrarse únicamente en un objetivo principal: el control de la inflación. A pesar de este cambio, el consejo seguirá teniendo en cuenta el desarrollo del mercado laboral al formular su política monetaria, ya que reconoce la importancia de este mercado en la influencia sobre la inflación.

b) Banco Central del Reino Suecia (The Riksbank): según la información obtenida por la autoridad monetaria; el objetivo de la política monetaria es mantener una tasa de inflación baja y estable. Pero, a pesar de tener un objetivo principal, The Riksbank central debe contribuir a un desarrollo equilibrado de la producción y el empleo, sin descuidar el objetivo de la meta de inflación.

c) Banco Nacional de Suiza (SNB por sus siglas en inglés) o Banco Central de Suiza: el SNB está encargado de garantizar la estimabilidad de precios, teniendo en cuenta debidamente el desarrollo económico. Como se observa, sigue teniendo un mandato sobre el desarrollo económico, lo cual va más allá del crecimiento económico.

En resumen, los bancos centrales mencionados anteriormente tienen como mandato el control de la inflación, pero también deben considerar el empleo, la producción y el desarrollo económico. Por lo tanto, la Defensoría desea señalar que, en ningún caso observado, el objetivo secundario debería contener el objetivo central, como sucede con el BCCR actualmente.

En síntesis, los principales bancos centrales mencionados tienen como objetivo principal el control de la inflación; sin embargo, también consideran aspectos como el empleo, la producción y el desarrollo económico. Es importante destacar que ninguno de estos bancos tiene un objetivo secundario que contenga el objetivo principal, como ocurre actualmente con el BCCR. Esto plantea una limitación en la capacidad del BCCR para centrarse exclusivamente en el control de la inflación, ya que su objetivo subsidiario parece redundante y desvía la atención de la autoridad monetaria de manera innecesaria.

Caso del Banco Central de Uruguay

La Defensoría de los Habitantes analizó el caso del Banco Central de Uruguay (BCU), donde de acuerdo con su legislación posee los siguientes objetivos:

Artículo 3: (Finalidades) – El Banco Central de Uruguay tendrá como finalidades primordiales:

a) La estabilidad de precios que contribuya con los objetivos de crecimiento y empleo.

b) La regulación del funcionamiento y la supervisión del sistema de pagos y del sistema financiero, promoviendo su solidez, solvencia, eficiencia y desarrollo.

De acuerdo con lo anterior, se logra observar que el BCU tiene objetivos primordiales o primarios, siendo dentro de lo más interesante que la estabilidad de los precios están en función de CONTRIBUIR al crecimiento y el empleo. Es decir, las decisiones de política monetaria deben considerar el efecto positivo (negativo) en el crecimiento y el empleo.

La Defensoría ha examinado las tasas de política monetaria (TPM) de Costa Rica y Uruguay para comparar el comportamiento de una autoridad monetaria con un solo objetivo (Costa Rica) versus una con dos objetivos (Uruguay). En primer lugar, se observa que la TPM de Uruguay es considerablemente más alta que la de Costa Rica; sin embargo, experimenta cambios menos bruscos a lo largo del tiempo. A pesar de que la TPM de Uruguay ha alcanzado niveles cercanos al 12%, sus ajustes son más graduales, lo que le ha permitido cumplir con sus metas de inflación del 3% y 6%. Más adelante se analizará el impacto de estas diferencias en el mercado laboral. (Gráfico 5)

Gráfico 5: TPM de Costa Rica versus TPM Uruguay Fecha: enero 2020 a abril del 2024

Fuente: Elaboración propia con datos del BCCR y el BCU. Seguidamente, para evaluar la política monetaria del BCU, este Órgano Defensor investigó sobre evolución mensual de la tasa de actividad de empleo, (gráfico 6.A).

Así, se observa que existe una congruencia entre la política monetaria (por medio de la TPM) y la actividad de participación de empleo del país. Además, como muestra el gráfico 6B, la inflación se encuentra dentro del rango meta del país (entre el 3% y 6%) con tendencia al límite inferior del rango establecido, toda vez que hubo un aumento en la tasa de actividad, según muestra el gráfico 6A.

Gráfico 6 A: Evolución mensual de la tasa de actividad Período enero 2019 a enero 2024

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas de Uruguay - Encuesta Continua de Hogares

Gráfico 6B: Inflación interanual de Uruguay

Fuente: Banco Central de Uruguay.

En ese sentido, la Defensoría analizó tres variables que la autoridad monetaria de Uruguay debe tomar en consideración para la formulación de la política monetaria; en ese sentido, se puede confirmar que sí es posible que un banco central pueda cumplir el rol de contribuir al empleo, desarrollo y crecimiento económico.

En suma, después de lo expuesto, el Banco Central de Costa Rica, con la actual legislación y después de los eventos con el tipo de cambio, la inflación y el mercado crediticio y en la actualidad un riesgo con el empleo, no se puede dejar de lado la disminución en la tasa de participación desde el 2020, que pasó de 60,8% a 55,8% en abril del 2024. A pesar de los datos, la autoridad monetaria, enfocada en la meta de inflación, ha dejado de lado aspectos cruciales como el empleo y la producción, o sea, cumple parcialmente los objetivos establecidos dentro de su ámbito de competencia, tal y como se ha indicado a lo largo del documento.

Considera la Defensoría de los Habitantes que se debe revisar la experiencia internacional y las prácticas de otros bancos centrales de economías avanzadas, tal y como se presentan en la presente propuesta.

Es importante realizar esta actualización, con el fin de que la autoridad monetaria valore los efectos de la inflación sobre el empleo y, nuevamente, se rescata lo indicado por el Banco de Canadá, donde considera que el control de la inflación baja en conjunto con el empleo máximo, son necesarios ambos; sin un empleo sostenible, la falta de empleo e ingresos podría provocar que la inflación descienda por debajo de la meta y, sin una inflación cercana a su objetivo y expectativas de inflación bien ancladas, la economía sería menor resistente a diversos shocks, lo que conduciría a grandes fluctuaciones en el empleo.

En virtud de las consideraciones expuestas, se somete el presente proyecto de ley a conocimiento de la Asamblea Legislativa para su discusión y aprobación:

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

REFORMA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, LEY N.° 7558, DE 3 DE NOVIEMBRE DE 1995, LEY PARA MODIFICAR EL OBJETIVO CENTRAL DEL BCCR Y SUBSIDIARIO

ARTÍCULO ÚNICO- Se reforma el artículo 2 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley N.°7558, del 3 de noviembre de 1995, para que en adelante se lea:

Artículo 2- Objetivos

El Banco Central de Costa Rica tendrá como objetivo principal mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional, para que contribuya con el objetivo de máximo empleo del país e incida en su desarrollo económico, y como objetivos secundarios:

a) Velar por el buen uso de las reservas monetarias internacionales de la nación, para el logro de la estabilidad económica general.

b) Promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos, y mantener su normal funcionamiento.

c) Promover un sistema de intermediación financiera estable, eficiente y competitivo.

Para el cumplimiento de los objetivos anteriores, el Banco Central de Costa Rica podrá coordinar, con las instituciones del Estado, lo correspondiente para el cumplimiento de los objetivos.

Rige a partir de su publicación.

Óscar Izquierdo Sandí Diputado

NOTA: Este proyecto cumplió el trámite de revisión de errores formales, materiales e idiomáticos en el Departamento de Servicios Parlamentarios. (Fecha de subido al SIL: 15-05-2025).