Proyecto propone limitar al 20% la deducción de intereses de empresas

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

PROYECTO DE LEY

LEY DE FORTALECIMIENTO DE LA NORMA DE SUBCAPITALIZACIÓN. REFORMA DEL ARTÍCULO 9 BIS DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA, LEY 7092 DEL 21 DE ABRIL DE 1988 Y SUS REFORMAS

MARÍA EUGENIA ROMÁN MORA OTRAS SEÑORAS DIPUTADAS Y SEÑORES DIPUTADOS

EXPEDIENTE N.° 25.651

DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS ÁREA DE PROCESOS LEGISLATIVOS

PROYECTO DE LEY

LEY DE FORTALECIMIENTO DE LA NORMA DE SUBCAPITALIZACIÓN. REFORMA DEL ARTÍCULO 9 BIS DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA, LEY 7092 DEL 21 DE ABRIL DE 1988 Y SUS REFORMAS

Expediente N.º 25.651

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

I. Introducción

El incumplimiento tributario en Costa Rica tiene un altísimo impacto sobre las finanzas públicas. Según los datos del último “Estudio de Incumplimiento Tributario (2019-2022)” publicado por el Ministerio de Hacienda, se estima que el incumplimiento tributario para el año 2022 ascendió, en total, a un 5,66% del PIB, lo que equivale a aproximadamente ₡2,6 billones que el Estado dejó de recaudar, o a que 3 de cada 10 colones que debieron ingresar a las arcas del Estado no fueron recaudados. De esa cifra, un 48% corresponde a incumplimiento tributario en el caso del impuesto sobre la renta y muy mayoritariamente por parte de personas jurídicas (un 2% del PIB para el 2022).

Para dimensionar la magnitud del incumplimiento tributario, basta señalar que el monto estimado para 2022 superó la inversión pública destinada a educación durante ese mismo año. Además, equivalió a más del 23% del presupuesto total ejecutado por el Gobierno central y habría permitido financiar cerca del 40% del gasto público, excluyendo el servicio de la deuda.

La evasión y elusión consiste, por tanto, en un dañino fenómeno que erosiona la recaudación tributaria, además en un país como el nuestro que padece de una reducción de la recaudación respecto al PIB en los últimos años y que según estimaciones del propio Ministerio de Hacienda se prevé una reducción de esta recaudación a niveles altamente preocupantes.

II- Sobre el problema de la erosión de la base imponible mediante deducción de intereses y otros gastos financieros

Para reducir los elevados niveles de incumplimiento tributario por parte de personas jurídicas, es necesario analizar los mecanismos que utilizan parte de estos contribuyentes para reducir su tributación y eliminar las debilidades del marco jurídico que permiten esas maniobras.

Según indica la acción 4 del Plan de Acción contra la Erosión de la Base Imponible y el traslado de beneficios de OCDE/G20 (Plan BEPS) “los grupos multinacionales pueden lograr resultados fiscales favorables ajustando el monto de la deuda en una entidad del grupo”, e identifica como generadores de riesgo de erosión de la base imponible y traslado de beneficios tres escenarios:

a) Grupos ubicando altos niveles de deuda de terceros en países con altos impuestos.

b) Grupos usando créditos intra-grupo para generar deducciones por intereses que sobrepasan el gasto por intereses real generado por créditos otorgados por terceros.

c) Grupos utilizando financiamiento de terceros o financiamiento intra-grupo para generar ingresos exentos. Estas prácticas permiten a grupos empresariales aumentar sus gastos deducibles por concepto de intereses y otros gastos financieros, reduciendo así su renta neta y por tanto su final tributación por concepto de impuesto sobre utilidades, tal y como detalló el Ministerio de Hacienda en el marco de la Comisión Especial Investigadora de los Papeles de Panamá y como se consigna en el Informe Final:

[...] se encuentran las maniobras detectadas para la creación de gastos aparentemente deducibles las cuales en muchos casos pasan por el establecimiento de sociedades en su mayoría vinculadas, establecidas para simular gastos por servicios o financiamientos inexistentes. Sobre el particular un apartado esencial a valorar es la subcapitalización que se ha venido dando entre empresas vinculadas, la cual en casos específicos se origina únicamente con la intención de generar escudos fiscales que pretenden minorar la base imponible sobre la que se calcula el impuesto.

Observada la problemática, el citado Informe Final de la Comisión Especial Investigadora de los Papeles de Panamá identificó, en marzo del 2017, como uno de los vacíos legislativos la “carencia de normas de subcapitalización que sancionen los endeudamientos ficticios” detallando que:

En nuestra Ley de Impuesto sobre la Renta vigente no se limita la deducción de gasto por intereses pagados.

La subcapitalización, ante la ausencia de ese límite, se convierte en un mecanismo óptimo para eludir el pago de tributos.

Las acciones BEPS procuran que se establezca una relación donde el máximo porcentaje de deducción va en función de lo que contablemente se conoce como “EBITDA”, que es el ingreso antes de impuestos, depreciaciones, amortizaciones y gastos. Lo que busca es establecer una relación entre la realidad, una foto más real de la empresa, y sus necesidades de financiamiento. La propuesta que tiene OCDE en ese sentido es que esa relación no sea posible entre un 10 y un 30 por ciento, dependiendo de la realidad de cada país.

III- Sobre el enfoque recomendado por la acción 4 del Plan BEPS y norma de subcapitalización propuesta por el equipo de trabajo en BEPS de la DGT

Para atender el problema de la erosión de la base imponible mediante deducción de intereses y otros gastos financieros la acción 4 del Plan BEPS indica que “[e]l enfoque recomendado se fundamenta en una norma de ratio fijo que limita las deducciones netas de una entidad, en concepto de intereses y otros pagos económicamente equivalentes a intereses, a un porcentaje determinado de sus beneficios antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones (EBITDA, por sus siglas en inglés)”.

Con sustento en esa recomendación el equipo de trabajo en BEPS de la Dirección General de Tributación realizó el “Estudio sobre la determinación del límite superior permitido para la deducibilidad de gastos financieros y su propuesta normativa”. Dicho estudio anota, entre otras, las siguientes conclusiones:

[…]

c. El rango OCDE, es decir, permitir una deducibilidad por concepto de gastos financieros de hasta un 30% del EBITDA, implicaría ajustarle sólo a un 12% de los declarantes.

d. El estudio preliminar realizado a los GCN y GETE revela una medida de posición central cercana al 18% del ratio Gasto Financiero Neto / EBITDA y se recomienda fijar el límite en 20%, lo anterior para “cobijar” a más obligados tributarios y ser más incluyentes.

e. El estudio extendido a toda la población de declarantes del ISU evidencia dos aspectos muy relevantes, el primero es que la utilización de gastos financieros como una medida para erosionar la base imponible es casi exclusiva de las poblaciones GCN y GETE, el segundo, quienes más utilizan esta figura pertenecen al sector Inmobiliario y Comercio, lo que refuerza lo ya dictaminado por instituciones como la CGR quien ha dicho que los focos se evasión se encuentran en estos sectores.

[…].

Con sustento en ese análisis, el citado estudio del equipo de trabajo en BEPS de la DGT hace una propuesta de norma de subcapitalización, una “regla antiabuso, la cual pone un límite a los gastos financieros” construida “considerando las mejores prácticas en la materia, así como la acción N. 4 del Proyecto BEPS”.

IV- Sobre la norma de subcapitalización incluida en la Ley de Impuesto sobre la Renta mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas

Desde el año 2017, y como producto de los compromisos adquiridos por diputados y diputadas firmantes del Informe Final de la Comisión Especial Investigadora de los papeles de Panamá, la entonces diputada frenteamplista Patricia Mora Castellanos presentó, junto a otras y otros diputados, el proyecto de ley expediente n.° 20.436, que incluía, junto a otras tres reformas a la Ley del Impuesto sobre la Renta, la adición de un nuevo artículo 9 bis a dicha ley para establecer una norma de subcapitalización.

Posteriormente, desde el inicio de la discusión en comisión del proyecto de ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (tramitado en expediente n.° 20.580) y en múltiples ocasiones durante su tramitación, la fracción del Frente Amplio propuso la introducción de una norma de subcapitalización basada en el enfoque recomendado por la acción 4 del Plan BEPS.

En el texto sustitutivo impulsado por el Poder Ejecutivo para el expediente n.° 20.580, en julio del 2018, se incluyó finalmente una norma de subcapitalización, cuya redacción correspondía con la recomendación del equipo de trabajo en BEPS de la DGT. Tras el rechazo de ese texto el 17 de julio del 2018, el Frente Amplio solicitó al Poder Ejecutivo, expresamente, mantener en el proyecto de ley esa norma de subcapitalización sin debilitarla.

A finales de julio fue de conocimiento público la oposición de algunas fracciones legislativas a la introducción de esa norma de subcapitalización, en el marco de la negociación y alianzas creadas en apoyo del expediente n.° 20.580. El Frente Amplio públicamente alertó de esa intención de eliminar la norma de subcapitalización o debilitarla gravemente.

El texto sustitutivo aprobado sobre el expediente n.° 20.580, el 14 de agosto del 2018,-a pesar de nuestros señalamientos-, incluyó una norma de subcapitalización debilitada al excluir de la aplicación del límite máximo de deducción de intereses los gastos “provenientes de las comisiones bancarias de formalización de crédito y el diferencial cambiarlo, así como los gastos por intereses provenientes de deudas con entidades financieras sujetas a vigilancia e inspección de la Superintendencia General de Entidades Financieras, del Sistema de Banca para el Desarrollo, o en bancos extranjeros de primer orden reconocidos por el Banco Central de Costa Rica”.

Luego la moción número 477, aprobada el día 4 de setiembre del 2018, profundizó el debilitamiento de la norma aún más. Esa moción modificó la norma de subcapitalización ampliando la exclusión de gastos financieros a los que aplica el límite a gastos por intereses pagados a “entidades sujetas a vigilancia e inspección de alguna de las Superintendencias adscritas al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, o con bancos y entidades financieras extranjeras debidamente supervisadas por algún organismo o agencia de supervisión en el país de origen”.

Además, esa moción de fondo incorporó la facultad, por parte de la Administración Tributaria de “autorizar un límite mayor de deducibilidad de gastos por intereses netos, a aquellos contribuyentes que así lo soliciten previamente mediante solicitud fundamentada, la cual deberá ser acompañada de los requisitos que se definan vía resolución”.

Ante la preocupación por este debilitamiento de una norma central para el combate de maniobras defraudatorias, mediante oficio JMVFE-JFA-137-2018 de fecha 6 de septiembre de 2018, el diputado José María Villalta se dirigió a la Sra. ministra de Hacienda, indicando:

Con preocupación y alarma me dirijo a usted para señalar como se ha debilitado, paso a paso, la norma de subcapitalización incluida en el proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Expte. 20.580).

Producto del análisis realizado por la Comisión que investigó los Papeles de Panamá, la exdiputada del Frente Amplio, Patricia Mora Castellanos, junto a una Diputada y un Diputado de la fracción del PAC, presentaron en junio del 2017 el proyecto de Ley “Reformas y Adiciones a la Ley de Impuesto sobre la Renta, Ley N° 7092 de 21 abril de 1988, Ley para Fortalecer la Lucha Contra el Fraude Fiscal” (Expte. 20436). Ese proyecto incluía cuatro reformas puntuales a nuestra vigente Ley de Impuesto sobre la Renta, adicionando medidas anti-fraude fiscal. Una de las medidas incluidas era, justamente, una norma de subcapitalización.

La inclusión de una norma de subcapitalización, robusta y ceñida a las mejores prácticas internacionales, fue expresamente recomendada en el Informe de la Comisión que investigó los Papeles de Panamá. En el Informe se identificó “la carencia en nuestra normativa de una norma de subcapitalización que limite la deducción de gasto por intereses, para evitar el uso de créditos ficticios entre personas jurídicas relacionadas con tasas de interés que no corresponden a las de mercado” (Expte. 20.436).

De tal forma, en el citado Informe se indicó: “[e]n nuestra Ley de Impuesto sobre la Renta vigente no se limita la deducción de gasto por intereses pagados. La subcapitalización, ante la ausencia de ese límite, se convierte en un mecanismo óptimo para eludir el pago de tributos. Las acciones BEPS procuran que se establezca una relación donde el máximo porcentaje de deducción va en función de lo que contablemente se conoce como EBITDA, que es el ingreso antes de impuestos, depreciaciones, amortizaciones y gastos. Lo que busca es establecer una relación entre la realidad, una foto más real de la empresa, y sus necesidades de financiamiento. La propuesta que tiene OCDE, en ese sentido, es que esa relación no sea posible entre un 10 y un 30 por ciento, dependiendo de la realidad de cada país.” (Sección VII del Informe de la Comisión).

Siguiendo las recomendaciones del Informe, la anterior fracción del Frente Amplio mocionó para incluir la norma de subcapitalización al proyecto 20.580. Y lo mismo hicimos en la actual legislatura. Aunque en todas las ocasiones nuestras mociones fueron rechazadas, finalmente el Poder Ejecutivo aceptó incluir la norma de subcapitalización en el texto sustitutivo presentado en julio pasado.

La norma de subcapitalización, sin exclusiones y flexibilizaciones, fue recomendada también por el Equipo de Trabajo en BEPS de la Dirección General de Tributación, en el “Estudio sobre la determinación del límite superior permitido para la deducibilidad de gastos financieros y su propuesta normativa.” Estudio que concluye, además, que “la utilización de gastos financieros como una medida para erosionar la base imponible es casi exclusiva de las poblaciones GCN y GETE, el segundo, quienes más utilizan esta figura pertenecen al sector Inmobiliario y Comercio, lo que refuerza lo ya dictaminado por instituciones como la CGR quien ha dicho que los focos se evasión se encuentran en estos sectores.”

Ante el rechazo de ese primer texto sustitutivo presentado por el actual Gobierno, se inició una ronda de negociaciones con las bancadas. Como fue de conocimiento público, una de las solicitudes que hice al Gobierno fue mantener sin debilitar la norma de subcapitalización. Pero no fue así. Porque en el texto sustitutivo finalmente presentado por el Gobierno, y aprobado con la suma de los votos oficialistas más los del PLN y del PUSC, se incluyó una norma de subcapitalización que ya comenzó a erosionarse.

Porque en esta segunda versión de la norma excluyeron de la aplicación del límite a la deducción de intereses aquellos intereses pagados por deudas con entidades supervisadas por SUGEF y por deudas con bancos de primer orden, así reconocidos por el BCCR.

Ya con estas medidas se reducía la efectividad de la norma de subcapitalización, abriendo un portillo para la realización de operaciones “back-to-back”, difíciles de detectar para la Administración Tributaria, y orientadas a generar maniobras elusivas.

Si ya se había debilitado la norma, esta semana se terminó de profundizar la erosión de la misma. Porque hoy, Diputados y Diputadas de la Comisión que estudia el Expediente 20.580 aprobaron la moción No. 477.

Esa moción aprobada incluye tres elementos que debilitan la norma de subcapitalización gravemente:

a) Se amplía la exclusión de la aplicación de la norma, pasando de la exclusión del límite para los intereses pagados a bancos de primer orden (debidamente reconocidos por el BCCR) a la exclusión de los intereses pagados todas las entidades financieras supervisadas por algún organismo o agencia de supervisión en sus países de origen.

b) Se amplía la exclusión de la aplicación de la norma, pasando de la exclusión del límite para los intereses pagados a entidades financieras supervisadas por SUGEF, a la exclusión de los intereses pagados a cualquier entidad supervisada por cualquier Superintendencia de CONASSIF. Es decir, se amplía la exclusión para que no se aplique la norma de subcapitalización a intereses pagados a entidades supervisadas por SUGEVAL, SUGESE y SUPEN.

c) Se autoriza a la Administración tributaria para subir el límite aplicando a los gastos deducibles por intereses, para aquellos contribuyentes que lo soliciten, sin indicar con certeza ante cuáles supuestos se podría realizar tal aumento del límite, y dejando amplio espacio para arbitrariedad y posibles influencias de grupos poderosos exigiendo flexibilizar la norma para favorecer sus negocios.

El camino seguido, ampliando cada vez más los intereses que no se incluirán en la norma y hasta flexibilizando el límite arbitrariamente, deja claro el objetivo perseguido: eliminar al máximo la efectividad de esta importante norma anti-fraude fiscal.

Quiero alertar a través de esta comunicación. Debilitar la norma de subcapitalización solo favorece a grandes evasores que realizan complejas estrategias de planificación fiscal agresiva. Y con esta erosión de la efectividad de la norma están enviando una señal terrible a la cultura tributaria nacional: están dejando claro ante la ciudadanía que hay élites político-económicas que actúan intensamente sobre esta reforma fiscal, disminuyendo la efectividad de cualquier medida que obligue a los grandes capitales a cumplir plenamente con sus obligaciones tributarias. Observen el impacto que puede generar en la cultura tributaria que al tiempo que solicitan ustedes ingentes esfuerzos a los hogares de menores ingresos, abren posibilidades para que los más grandes y poderosos evasores sigan utilizando maniobras complejas para reducir su aporte.

Aún estamos a tiempo de evitar esta erosión de la efectividad de la norma de subcapitalización. Hay mociones que podrán ser reiteradas y aprobadas en el plenario de la Asamblea Legislativa para regresar a la versión robusta de la norma. Solicito al Gobierno una postura transparente, contundente y pública, solicitando regresar a la norma de subcapitalización originalmente presentada, sin exclusiones y flexibilizaciones. Espero que pese más el interés nacional que los intereses particulares de quienes parecen incidir para agregar exclusiones a la medida de sus estrategias fiscales agresivas.

A pesar de estas gestiones, finalmente la Ley n.° 9635, ley de Fortalecimiento De Las Finanzas Públicas, en su inciso 10- del artículo 2, adiciona a la Ley de Impuesto sobre la Renta un nuevo artículo 9 bis que incorpora esa norma de subcapitalización debilitada.

El Sr. Fernando Rodríguez, exviceministro de Ingresos del Ministerio de Hacienda, indicó que con los cambios se eliminaba “el automatismo en la aplicación” provocando un debilitamiento del instrumento. Así reseñó Semanario Universidad que:

Según Rodríguez, “al quedar condicionada (la norma), la Administración Tributaria tiene que ir a supervisar, y eso también genera más costos y eventualmente que no se recaude todo lo que se esperaba”.

El sistema tributario, aquí y en todas partes del planeta, se basa en el principio de autodeterminación y de cumplimiento voluntario. Es decir, vos dejás que el contribuyente sea el que haga la declaración que se ajuste a las normas. La administración viene a revisar después si eso se cumplió, en caso de que tenga que revisarse.

“Aquí se hace un híbrido, le estás diciendo al contribuyente que le vas a aplicar una limitación, pero que yo tengo que demostrar que no la está violentando, entonces se complica la aplicación de la norma y, en ese sentido, se debilita”, señaló.

Además, recriminó la posición de quienes argumentan que se afectarían pequeñas y medianas empresas, pues “estudios de Tributación demostraban que los que podían verse afectados era un grupo muy minoritario de empresas a nivel general, en su mayoría grandes empresas”. La señora Rocío Aguilar, exministra de Hacienda, reconoció que tras esos cambios, la norma de subcapitalización “efectivamente ha quedado debilitada respecto a lo que era originalmente”.

V- Sobre el proyecto de ley

Considerando lo anterior, es evidente que la norma de subcapitalización vigente, establecida en el artículo 9 bis de la Ley del Impuesto sobre la Renta, es una norma debilitada, que no corresponde con la recomendación del equipo de trabajo en BEPS de la DGT y que puede y debe ser mejorada para fortalecer el combate contra el fraude fiscal.

Por tanto, mediante el presente proyecto de ley, se propone reformar el artículo 9 bis de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para fortalecer la norma de subcapitalización, eliminando los cambios que finalmente la debilitaron, y adoptando la propuesta del equipo de trabajo en BEPS de la DGT, propuesta que se sustenta en la acción 4 del Plan BEPS, como se expuso previamente.

En virtud de las consideraciones anteriores, se somete al conocimiento y la aprobación de los señores y las señoras diputadas el presente proyecto de ley.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

LEY DE FORTALECIMIENTO DE LA NORMA DE SUBCAPITALIZACIÓN. REFORMA DEL ARTÍCULO 9 BIS DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA, LEY 7092 DEL 21 DE ABRIL DE 1988 Y SUS REFORMAS

ARTÍCULO ÚNICO- Se reforma el artículo 9 bis de la Ley del Impuesto sobre la Renta, Ley n.° 7092, del 21 de abril de 1988, y sus reformas, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

Artículo 9 bis- Limitación a la deducción de intereses

Se establece una deducibilidad máxima por gastos financieros netos de un veinte por ciento (20%) de la utilidad antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones (UAIIDA) por cada período impositivo.

Se entenderá por gastos financieros netos al exceso de gastos financieros respecto a los ingresos financieros, del período de impuesto autoliquidado. Los gastos financieros netos que se estimen como no deducibles, conforme a lo dispuesto en el inciso k) del artículo 9 de esta ley, no deben ser considerados como gastos financieros para estos efectos.

El UAIIDA se calculará sumando a la utilidad neta, los gastos deducibles por los costos de endeudamiento financiero, así como los gastos deducibles por concepto de depreciación y amortización.

Conforme a lo anterior, el monto máximo deducible por gastos financieros netos de cada período impositivo será igual al resultado de la multiplicación del UAIIDA por el factor cero coma dos (0,2).

Se excluye del ámbito de aplicación de la fórmula a la que se refieren los párrafos anteriores los gastos financieros utilizados para financiar proyectos de infraestructura pública, cuando el desarrollador del proyecto esté domiciliado en el territorio nacional. Para estos efectos el proyecto de infraestructura pública debe estar sujeto a la retención en la fuente a que hace referencia el inciso g) del artículo 23 de esta ley, siendo que toda utilidad derivada de un proyecto de infraestructura pública quedará excluida del UAIIDA, así como su costo financiero de endeudamiento.

Los gastos financieros netos que superen el 20% permitido en el período fiscal, según esta disposición, podrán ser deducidos en los períodos impositivos sucesivos y hasta que se agote dicha diferencia, siempre y cuando se cumpla, en cada período impositivo, con el límite señalado en el párrafo primero de este artículo. En estos casos, el contribuyente queda obligado a comprobar la veracidad y atinencia de estos gastos financieros netos, tanto contable y documentalmente, cualquiera que sea el ejercicio en que se originaron e independientemente de la prescripción ordinaria de dicho período.

Sin perjuicio de lo que dispongan las superintendencias adscritas al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero Nacional, respecto a la limitación de gastos financieros y equivalentes para las entidades sujetas a su vigilancia e inspección, las disposiciones contenidas en el presente artículo les serán excluidas, incluso cuando tales entidades formen parte de un grupo de interés económico.

Rige a partir de su publicación.

María Eugenia Román Mora

José María Villalta Flórez Estrada Sigrid Violeta Segura Artavia

Joselyn Fabiola Sáenz Núñez Vianey Briyith Mora Vega

Edgardo Vinicio Araya Sibaja Antonio Trejos Mazariegos

Diputadas y diputados

NOTA: Este proyecto cumplió el trámite de revisión de errores formales, materiales y ortotipográficos en el Departamento de Servicios Parlamentarios. (Fecha de subido al SIL: 16-07-2026).