El Ejecutivo vetó la ley que daba voz al pueblo en temas ambientales

Ley 8681

Veto: Modificación Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554, para Fortalecer los Mecanismos de Participación Ciudadana en materia ambiental, mediante la reforma de los artículos 6 y 2, y la adición de los artículos 6 bis, 6 ter y del inciso k) al artículo 84

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VETO

8681

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

MODIFICACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE,

Nº 7554, PARA FORTALECER LOS MECANISMOS DE

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MATERIA

AMBIENTAL, MEDIANTE LA REFORMA DE

LOS ARTÍCULOS 6 Y 2, Y LA ADICIÓN DE

LOS ARTÍCULOS 6 BIS, 6 TER Y DEL

INCISO K) AL ARTÍCULO 84

ARTÍCULO ÚNICO.-

Modifícase la Ley orgánica del ambiente, Nº 7554, de 4 de octubre de 1995, en las siguientes disposiciones:

a) Se reforman los artículos 6 y 22, cuyos textos dirán:

“Artículo 6.- Participación de los habitantes

Todas las personas habitantes de la República tienen derecho a participar activa, consciente, informada y organizadamente, en la toma de decisiones y acciones cuyo propósito sea proteger y mejorar el ambiente. El Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas tienen el deber de garantizar este derecho y fomentar su efectivo cumplimiento.

Este derecho implica, entre otros, los siguientes aspectos:

a) El derecho de acceder a la información ambiental en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre. Incluye el derecho a acceder a información comprensible; para ello, las autoridades competentes dispondrán de los mecanismos apropiados, a fin de hacer efectivo este derecho.

b) El derecho de participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan en el ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a la Administración Pública. Incluye el derecho de apersonarse a los expedientes administrativos y aportar todo tipo de pruebas.

c) El derecho de solicitar la revisión administrativa y judicial de los actos y las omisiones que supongan lesiones al ambiente o vulneraciones de la normativa ambiental, y el derecho de constituirse en coadyuvantes, en los procedimientos administrativos y judiciales donde se discutan estos actos y omisiones.

d) El derecho de participar en las consultas populares ambientales reguladas en esta Ley y el de promover su convocatoria por iniciativa popular.”

“Artículo 22.- Expediente de la evaluación

Las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena), en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final.

Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Setena remitirá un extracto de dicha evaluación a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto, así como a las organizaciones sociales y comunales inscritas en el registro que esa Secretaría llevará para tales efectos. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración.”

b) Se adicionan las disposiciones: los artículos 6 bis y 6 ter, así como el inciso k) al artículo 84. Los textos dirán:

“Artículo 6 bis.- Consultas populares ambientales

A fin de garantizar la participación de todas las personas habitantes de la República, en la toma de acciones y decisiones tendientes a proteger y mejorar el ambiente en sus comunidades y a garantizar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales ubicados en los territorios que habitan, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), someterá a su consideración los asuntos de su competencia, mediante los mecanismos de consulta popular previstos en el presente artículo, en los siguientes casos:

a) Cuando así lo decida el ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, mediante resolución motivada.

b) Cuando lo soliciten ciudadanos que representen por lo menos un diez por ciento (10%) del padrón electoral de la respectiva circunscripción territorial respectiva.

c) Cuando realizar la consulta sea un requisito exigido en la legislación nacional.

Las consultas populares ambientales se regirán por las siguientes disposiciones:

1. Modalidades de las consultas

Para los efectos de este artículo, las consultas populares ambientales, podrán realizarse bajo las siguientes modalidades:

1.1.- Plebiscito: consulta popular mediante la cual, la población se pronuncia sobre una determinada decisión o acto administrativo de competencia del Minaet que tenga trascendencia para sus comunidades.

1.2.- Referéndum: consulta popular por medio de la cual la población se pronuncia sobre la aprobación, modificación o derogación de un plan regulador o de manejo, un reglamento o cualquier otra disposición normativa de carácter general, de competencia del Minaet, que afecte a sus comunidades.

1.3.- Audiencia pública: reunión pública convocada por las autoridades competentes del Minaet, a la cual son invitados a participar directamente los gobiernos locales y la población en general, con el fin de discutir asuntos relacionados con la protección y el mejoramiento del ambiente, de interés para sus comunidades. Este tipo de audiencia debe realizarse en un lugar cercano y accesible para las personas afectadas por el asunto que se discuta, y en una fecha y hora que no imposibilite su asistencia, preferentemente en días feriados o fuera del horario laboral.

2. Ámbito territorial de las consultas

Las consultas referidas en el artículo anterior se realizarán en las circunscripciones territoriales donde se ubiquen las comunidades afectadas por los asuntos consultados, ya sea en el ámbito nacional, cantonal o distrital, de varios cantones o distritos o de parte de ellos. Cuando los asuntos sometidos a consulta afecten los intereses de los ciudadanos de comunidades ubicadas en varios cantones o distritos, la consulta deberá realizarse simultáneamente en todas ellas.

En estos procesos de consulta popular, podrán ejercer su derecho al voto todas las personas que aparezcan en el respectivo padrón electoral, según el corte vigente del mes anterior a la entrada en vigencia del acto que acuerde la convocatoria.

3. Asuntos que pueden ser objeto de las consultas

La consulta popular, en cualquiera de sus modalidades, podrá versar sobre cualquier asunto, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:

3.1.- Que el asunto por resolver se relacione con la materia ambiental y sea de competencia del Minaet.

3.2.- Que el resultado de la consulta pueda dar origen a un acto administrativo válido y eficaz de la autoridad competente. Esta consulta deberá realizarse antes del dictado del acto que pone fin al procedimiento.

3.3.- Que la consulta no se refiera a actos ni a resoluciones cuya realización sea de carácter obligatorio para el Minaet, en los términos de la legislación aplicable. No procederán las consultas sobre actos realizados en el ejercicio de las potestades de fiscalización y vigilancia de las actividades que tienen un impacto sobre el ambiente, sobre la imposición de sanciones, ni sobre medidas de protección o reparación de daños ambientales. Asimismo, se excluyen de la aplicación de las modalidades de referéndum y plebiscito:

i) Los actos relacionados con la fijación de cánones, tasas u otros derechos por la utilización o explotación de bienes de dominio público, o tarifas por la prestación de servicios.

ii) Los actos que resuelvan sobre la creación de áreas silvestres protegidas o la ampliación de sus límites o categorías, que se regirán por las disposiciones de los artículos 36 y 37 de esta Ley.

iii) Los actos dictados por la Setena o el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA), en el ejercicio de sus competencias. En el trámite de Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA), la Setena deberá convocar a una audiencia pública, antes de dictar la resolución final.

3.4.- Que la consulta verse sobre un asunto actual y de interés general para las personas participantes.

Las consultas sobre asuntos que afecten los derechos de las comunidades indígenas del país, se realizarán de conformidad con lo establecido en el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre los pueblos indígenas y tribales en países independientes, aprobado mediante la Ley Nº 7316; todo lo anterior, sin perjuicio del derecho de estas comunidades a participar en las consultas previstas en esta Ley.

No podrán realizarse consultas populares de conformidad con este artículo, dentro de los ocho (8) meses anteriores a la celebración de las elecciones nacionales o a la elección de autoridades municipales.

Igualmente, cuando sea rechazado un asunto consultado en plebiscito o referendo, no podrá volver a ser sometido a consulta popular en un plazo de dos (2) años. Esta regla también será aplicable a las consultas populares realizadas por las municipalidades, de conformidad con el Código Municipal, en caso de que estas versen sobre el mismo asunto.

4. Competencias del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet)

El Minaet es el órgano competente para la convocatoria de plebiscitos, referendos y audiencias públicas, de conformidad con este artículo. Para tales efectos, emitirá un acto de convocatoria que deberá ser comunicado al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a las municipalidades con competencia en el territorio donde se realizará la consulta, y deberá ser publicado en el diario oficial La Gaceta. Dicha convocatoria contendrá, por lo menos, la siguiente información:

4.1.- La fecha en que se realizará la consulta, que no podrá fijarse en un plazo inferior a tres (3) meses, contados a partir de la publicación del acto de convocatoria en los casos de plebiscito y referendo, ni podrá ser menos de un mes, si se trata de una audiencia pública. No obstante, cuando el TSE así lo solicite y en aras de un uso eficiente de los recursos públicos, el Minaet fijará la fecha de las consultas populares, de manera que coincidan con la realización del referéndum regulado por la Ley Nº 8492, de 9 de marzo de 2006.

4.2.- Una definición clara y detallada del asunto que será objeto de consulta. En el caso del referéndum, se adjuntará la propuesta normativa sobre cuya aprobación, modificación o derogación se solicita pronunciamiento.

4.3.- La delimitación clara del ámbito territorial de la consulta.

4.4.- La indicación de la previsión presupuestaria pertinente, para la realización de la consulta popular.

4.5.- Para determinar la conveniencia de realizar la convocatoria oficiosa de una consulta popular, el Minaet tomará en cuenta por lo menos los siguientes criterios:

i) Que la decisión sobre la que verse la consulta, ya sea por el tamaño o la naturaleza del asunto en cuestión, pueda tener impactos considerables en el ambiente y los elementos que lo conforman.

ii) Que existan riesgos graves de contaminación o esté implicada la utilización o producción de sustancias, materiales y desechos tóxicos o peligrosos para el ambiente o la salud humana.

iii) Que se pongan en peligro las áreas silvestres protegidas bajo cualquier categoría de manejo, las áreas de protección del recurso hídrico o el abastecimiento de agua para consumo humano.

iv) La existencia de potenciales conflictos sociales relacionados con el acceso y aprovechamiento de los recursos naturales, en determinado territorio.

Con el objetivo de que las personas habitantes de las comunidades donde se efectuarán las consultas puedan estar adecuadamente informadas sobre el objeto, los alcances y las consecuencias de los asuntos sometidos a su conocimiento, el Minaet en coordinación con las municipalidades competentes, tendrá la obligación de brindarles información clara, pertinente, suficiente y comprensible, al menos con un mes de antelación a la fecha de la realización de la consulta.

En las audiencias públicas y los demás espacios de información y discusión que se establezcan, se les deberá brindar participación, en condiciones de equidad, a las distintas posiciones existentes sobre el asunto sometido a consulta.

5.- Consultas convocadas por iniciativa popular

Para la convocatoria a consultas populares por iniciativa de la ciudadanía, se seguirá el siguiente procedimiento:

5.1.- Las personas interesadas en solicitar la convocatoria de una consulta popular formarán un comité gestor, integrado por cinco miembros y sus respectivos suplentes; todos ellos inscritos en el padrón electoral de la circunscripción territorial respectiva. El comité gestor solicitará al Minaet la apertura del procedimiento de consulta; para ello deberá presentar la propuesta de convocatoria, de conformidad con la normativa vigente.

5.2.- Presentada dicha solicitud, el Minaet procederá en un plazo de quince (15) días hábiles a determinar si la solicitud cumple los requisitos de admisibilidad previstos en este artículo, en cuyo caso hará entrega al comité gestor de las hojas de recolección de firmas, que el TSE elaborará para tales efectos. En caso de que la solicitud sea defectuosa, se apercibirá al comité, para que proceda a subsanarla. Si no lo hace así o si los defectos son insubsanables, la solicitud de convocatoria se denegará.

5.3.- El comité gestor dispondrá un plazo hasta de nueve (9) meses a partir de la entrega de las hojas mencionadas en el inciso anterior, para recolectar y presentar las firmas. Si dicho plazo vence y no se ha reunido el número de firmas exigido, se archivará el expediente. Sin embargo, si habiendo sido presentadas las firmas a tiempo, algunas son rechazadas de manera que no se haga posible reunir el número mínimo requerido, al comité gestor se le otorgará, por una única vez, un plazo improrrogable de quince (15) días calendario, para que proceda a la sustitución.

5.4.- Cada persona podrá firmar la solicitud solamente una vez. Si, por error, el elector firma varias veces la solicitud de convocatoria, solamente una de esas firmas será admitida. Una vez que una persona haya firmado la solicitud de convocatoria, ya no podrá retirar su firma del documento.

5.5.- Presentadas las firmas, el Minaet tendrá un plazo de dos (2) meses para pronunciarse sobre la procedencia de la solicitud y realizar la convocatoria a la consulta popular. Para tales efectos, contará con la colaboración de los funcionarios del TSE, en cuanto a la determinación de la validez de los nombres, las firmas y los números de cédula presentados. Las personas interesadas podrán recurrir ante el Tribunal, en caso de la denegatoria injustificada de la solicitud o el retardo excesivo de la resolución.

6. Carácter vinculante de las consultas

En el caso de plebiscitos o referendos, el resultado de la consulta será de acatamiento obligatorio para el Minaet.

Cuando se trate de audiencias públicas, el Minaet tendrá la obligación de darles un trámite expedito y prioritario a las peticiones y propuestas planteadas por la población participante, y de informar, oportunamente, sobre los resultados obtenidos.

7. Competencias del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE)

El TSE deberá brindarles asesoramiento y capacitación a los funcionarios del Minaet, para que preparen y realicen los plebiscitos, los referendos y las audiencias públicas; también deberá velar, en todas las etapas del proceso, por el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en la legislación electoral y demás normativa aplicable.

En la celebración de estas consultas, deberán estar presentes los delegados que designe el TSE, quienes supervisarán el correcto desarrollo y darán fe de que se cumplieron los requisitos señalados.

La ciudadanía podrá acudir al TSE para solicitar, por la vía del recurso de amparo electoral, la tutela de sus derechos fundamentales en materia electoral, cuando estos sean lesionados en el marco de las consultas populares reguladas en este título. Los recursos se tramitarán y las resoluciones se ejecutarán, según las reglas de la Ley de la jurisdicción constitucional, Nº 7135, de 11 de octubre de 1989.

Artículo 6 ter.- Participación de los habitantes en la elaboración de normas de carácter general relacionadas con el ambiente

Para promover una participación real y efectiva de las personas habitantes de la República, en la aprobación, modificación, revisión y derogación de planes reguladores o de manejo, reglamentos y demás disposiciones normativas de carácter general, relacionadas con el ambiente, el Poder Ejecutivo, por medio del Minaet, las municipalidades y las demás instituciones públicas competentes, según sea el caso, al establecer o tramitar los procedimientos que resulten de aplicación, supervisarán lo siguiente:

a) Que se le informe a la población, mediante avisos públicos u otros medios apropiados como los electrónicos, cuando se disponga de ellos, sobre cualesquiera propuestas de esta naturaleza o, según sea el caso, de su modificación, revisión o derogación. Eso incluye el acceso oportuno a los textos borradores de dichas propuestas y la información relativa a las oportunidades de participación en los procesos decisorios, así como a las autoridades públicas ante las cuales pueden presentarse comentarios o formular alegaciones. Para estos efectos, el Minaet llevará un registro de todas las personas u organizaciones que soliciten, por escrito, ser informadas e indiquen una dirección para recibir notificaciones.

b) Que todas las personas tengan derecho a expresar observaciones y opiniones, antes de que se adopten decisiones sobre dichas disposiciones.

c) Que, al adoptar esas decisiones, los resultados de la participación pública se tengan en cuenta en la forma debida.

d) Que, una vez examinadas las observaciones y opiniones expresadas por las personas habitantes, se realicen esfuerzos razonables para brindar información sobre las decisiones adoptadas y los motivos y las consideraciones en los que se basen dichas decisiones, incluida la información relativa al proceso de participación pública.

Será obligatoria la convocatoria a una audiencia pública por parte de las autoridades competentes, antes de la aprobación, modificación, revisión o derogación de disposiciones normativas de carácter general relacionadas con el ambiente, cuando dichas disposiciones versen sobre las siguientes materias:

a) La protección y el aprovechamiento sustentable del recurso hídrico, incluido lo que dispone el artículo 51 de esta Ley.

b) La protección, utilización y recuperación de los suelos.

c) El uso y la conservación de los recursos marinos y costeros, así como de la zona marítimo-terrestre.

d) La minería y los hidrocarburos.

e) La protección contra la contaminación sónica y visual.

f) La contaminación atmosférica.

g) El ordenamiento del territorio rural y urbano.

h) La conservación y el aprovechamiento de la vida silvestre, la gestión de áreas silvestres protegidas, la protección, el acceso y el uso de la biodiversidad, así como los elementos bioquímicos y genéticos que la componen.

i) El patrimonio natural del Estado, la protección de recursos forestales y aprovechamientos forestales.

j) La gestión y el manejo de los residuos tóxicos.

k) Los productos químicos, incluidos los biocidas y plaguicidas.

l) La Biotecnología.

m) El trámite y la aprobación de evaluaciones de impacto ambiental.

n) La regulación del acceso a la información, la participación pública en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de ambiente.

Las disposiciones del presente artículo no se aplicarán a la aprobación o modificación de disposiciones de carácter general que no resulten sustanciales, por su carácter puramente operativo, organizativo, procedimental o análogo, siempre que no impliquen una reducción de los niveles vigentes de protección ambiental.”

“Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental

Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

[…]

k) Llevar un registro actualizado de las organizaciones locales, comunales y sociales legalmente constituidas que soliciten, por escrito, ser incorporadas en dicho registro y manifiesten su interés en ser consultadas sobre las evaluaciones de impacto ambiental que se sometan al conocimiento de la Secretaría, según el artículo 22 de esta Ley. Para tales efectos, las organizaciones interesadas deberán indicar una dirección para recibir notificaciones.

[…]”

Rige a partir de su publicación.

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Presidente de la República

San José, 24 de noviembre 2008

DP-7472-08

Doctor

Francisco Antonio Pacheco

Presidente de la Asamblea Legislativa

S. M.

Estimado señor Presidente:

De conformidad con lo estipulado en los artículos 125, 126 y 140, inciso 5) de la Constitución Política, devolvemos sin sanción el Decreto Legislativo número 8681 “Ley para Fortalecer los Mecanismos de Participación Ciudadana en Materia Ambiental”. Las objeciones al proyecto se fundan en razones de inconstitucionalidad, los motivos que sustentan la desaprobación del Ejecutivo se expondrán en detalle a continuación para conocimiento del Poder Legislativo.

I.- VETO POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD

El proyecto vetado incurre en los siguientes vicios de inconstitucionalidad: 1) Invasión de competencias exclusivas de otros poderes y del principio de distribución de funciones constitucional; y 2) Violación del principio de jerarquía normativa; con transgresión de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad; eficiencia y eficacia, y seguridad jurídica.

A.- INVASION DE COMPETENCIAS EXCLUSIVAS.

1.- De la organización del Estado costarricense.

Nuestro régimen constitucional está sustentado en una estructura orgánica diseñada según la orientación del principio clásico de división de poderes, con la incorporación de un cuarto poder, el Tribunal Supremo de Elecciones, y funcionalmente, como resultado de una distribución de funciones y la creación de órbitas exclusivas de actuación.

El artículo 9 de la Constitución Política reconoce que el Gobierno de la República, en el plano institucional, lo ejercen tres Poderes distintos e independientes entre sí, a saber el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y crea un Tribunal Supremo de Elecciones con el rango e independencia de los Poderes del Estado.

La referencia al ejercicio del poder, nos coloca en el ámbito funcional, de atribución de competencias, de manera que la disposición antes citada, se complementa por lo normado en los artículos 102, 121, 140 y 153 de la Constitución Política, que definen el núcleo duro de las funciones que ejercen en forma exclusiva cada uno de los Poderes del Estado.

El artículo 102 de la Constitución Política delimita las funciones del Tribunal Supremo de Elecciones, que comprende entre otras, la del inciso 3) “Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia legal”, y el inciso 9) indica que el Tribunal de Elecciones será el único encargado de “Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum…” . La competencia exclusiva y excluyente dicha, se reafirma por lo señalado en el propio artículo 9 antes citado, al expresar que el Tribunal Supremo de Elecciones tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes.

La protección de la órbita competencial del Tribunal Supremo de Elecciones se reafirma en el artículo 97 del texto fundamental, que obliga a la Asamblea Legislativa a consultar a dicho Tribunal, los proyectos de ley relativos a materias electorales. Dispone además la norma que “para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros” .

El artículo 121 define las atribuciones que le corresponde en forma exclusiva a la Asamblea Legislativa, entre las que podemos destacar la de dictar leyes, aprobar o improbar convenios internacionales y tratados públicos, dictar los presupuestos de la República y crear los Tribunales de Justicia.

Para el Poder Ejecutivo, en sus distintas manifestaciones, también el texto constitucional delimita su ámbito de competencia. El artículo 140 define las atribuciones del Presidente y del respectivo Ministro de Gobierno, confiriéndoles la facultad de “sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento”, así como de mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, y vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativos, para resaltar algunas.

Por último, “corresponde al Poder Judicial… conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso-administrativas así como de las otras que establezca la ley…” ( artículo 153).

En relación con lo expuesto, la Sala Constitucional en la sentencia número 6829-93, de las 8:33 horas del 24 de diciembre de 1993, dijo: “La teoría de la separación de Poderes tradicionalmente se interpreta como la necesidad de que cada Organo del Estado ejerza su función con independencia de los otros (artículo 9o. de la Constitución Política). Si bien no pueden darse interferencias o invasiones a la función asignada, necesariamente deben producirse colaboraciones entre Poderes. En la actualidad, la doctrina y la práctica constitucionales afirman que no existe absoluta separación, aún más, nada impide que una misma función -no primaria- sea ejercida por dos Poderes o por todos, razón por la que no se puede hablar de una rígida distribución de competencias en razón de la función y la materia. El Estado es una unidad de acción y de poder, pero esa unidad no existiría si cada Poder fuere un organismo independiente, aislado, con amplia libertad de decisión, por lo que en realidad no se puede hablar de una división de Poderes en sentido estricto; el Poder del Estado es único, aunque las funciones estatales sean varias. Lo conveniente es hablar de una separación de funciones, es decir, de la distribución de ellas entre los diferentes órganos estatales. Esta separación de funciones parte del problema técnico de la división del trabajo: el Estado debe cumplir ciertas funciones y éstas deben ser realizadas por el órgano estatal más competente. No obstante lo anterior, de conformidad con las normas, principios y valores fundamentales de la Constitución, la función jurisdiccional corresponde en forma exclusiva al Poder Judicial. En efecto, del texto del artículo 153 constitucional “se desprende, en forma, si no expresa, al menos inequívoca de la exclusividad -y, más aún, la universalidad- de la función jurisdiccional en el Poder Judicial , … con lo cual nuestra Constitución hizo indivisible lo jurisdiccional y lo judicial, sin admitir otras salvedades que, si acaso, la intervención prejudicial de la Asamblea Legislativa en el levantamiento del fuero constitucional de los miembros de los Supremos Poderes y ministros diplomáticos (art. 121 incs. 9 y 10), y la que corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones en materia de su competencia exclusiva (arts. 99, 102 y 103) ; … ” (ver resolución número 1148-90 de las diecisiete horas del veintiuno de setiembre)” (el subrayado no es del original).

2.- De las nuevas competencias creadas en el Decreto Legislativo número 8681 “Ley para Fortalecer los Mecanismos de Participación Ciudadana en Materia Ambiental”.

El Decreto Legislativo número 8681 “Ley para Fortalecer los Mecanismos de Participación Ciudadana en Materia Ambiental” objetado tramitado bajo el expediente número 16.322, “Modificación de la Ley Orgánica 7554, para fortalecer los mecanismos ° del Ambiente, N. de participación ciudadana en materia ambiental, mediante la reforma de los artículos 6 y 2, y la adición de los artículos 6 bis, 6 ter y del inciso k) al artículo 84” , establece precisamente el derecho de todas las personas habitantes de la República “a participar activa, consciente, informada y organizadamente, en la toma de decisiones y acciones cuyo propósito sea proteger y mejorar el ambiente”. Este derecho, comprende “el derecho de participar en las consultas populares ambientales reguladas en esta Ley y el de promover su convocatoria por iniciativa popular”.

El Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) será el encargado de organizar los procesos de consulta popular, limitándose la participación del Tribunal Supremo de Elecciones. El artículo 6 bis de la Ley Orgánica del Ambiente que introduce el proyecto en cuestión establece que “El Tribunal Supremo de Elecciones deberá brindar asesoría y capacitación a los funcionarios del Ministerio de Ambiente y Energía en la preparación y realización de los plebiscitos, referendos y audiencias públicas, así como velar por el cumplimiento, en todas las etapas del proceso, de los requisitos formales establecidos en la legislación electoral y demás normativa aplicable”.

En cuanto a las modalidades de consultas populares, el artículo 6 bis del proyecto, define las siguientes: a) plebiscito: consulta popular mediante la cual, la población se pronuncia sobre una determinada decisión o acto administrativo de competencia del Minaet que tenga trascendencia para sus comunidades; b) referéndum: consulta popular por medio de la cual la población se pronuncia sobre la aprobación, modificación o derogación de un plan regulador o de manejo, un reglamento o cualquier otra disposición normativa de carácter general, de competencia del Minaet, que afecte a sus comunidades;.y audiencia pública : reunión pública convocada por las autoridades competentes del Minaet, a la cual son invitados a participar directamente los gobiernos locales y la población en general, con el fin de discutir asuntos relacionados con la protección y el mejoramiento del ambiente, de interés para sus comunidades. Este tipo de audiencia debe realizarse en un lugar cercano y accesible para las personas afectadas por el asunto que se discuta, y en una fecha y hora que no imposibilite su asistencia, preferentemente en días feriados o fuera del horario laboral.

3.- Del sistema democrático y la participación ciudadana.

Nuestro sistema político está inspirado en los principios democrático y de pluralismo político, que imponen variadas exigencias a la estructura institucional del Estado y a los procedimientos que deben respetar. Igualmente dichos principios enriquecen la formulación de los derechos fundamentales de todo habitante de la República, en miras a garantizar su libertad y dignidad.

El principio democrático se instrumentaliza en la acción de sus ciudadanos, y por tanto, en el necesario reconocimiento de derechos políticos y la debida ordenación de las diversas formas de la participación de los habitantes en la operatividad del sistema político. Recordemos que en nuestro Estado, los principios referidos, permiten la interacción pacífica de múltiples actores que representan los diversos intereses políticos, sociales y económicos que caracterizan nuestra sociedad.

Tratamiento especial en todo Estado de Derecho lo tiene la potestad de legislar y la máxima según la cual “la soberanía reside exclusivamente en la Nación” . Con acierto, el artículo 105 de la Constitución Política expresa “la potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podrá ser renunciada ni estar sujeta a limitaciones mediante ningún convenio ni contrato, directa ni indirectamente, salvo por tratados, conforme a los principios del Derecho internacional” . Se define en este texto la esencia de la democracia representativa y el rol que desempeñan los habitantes en la escogencia, mediante el voto, de sus representantes.

Con la reforma parcial del artículo 105 citado, mediante Ley número 8281, del 28 de mayo del 2002, se avanza hacia la democracia participativa, y se restablece al pueblo la potestad de legislar, aunque sujeta a ciertos límites y procedimientos. La forma de participación es la del referéndum, por el cual se puede aprobar o derogar leyes y reformas parciales a la Constitución Política.

En estos términos, el ejercicio del Gobierno, según la expresión del artículo 9 constitucional, le corresponde también al pueblo, pero en los términos expresamente autorizados por la Constitución Política. En nuestro orden constitucional, las facultades decisorias del pueblo, se ejercen según el ordenamiento jurídico, y por ello, queda sujeto a las disposiciones constitucionales. El pueblo no está por encima de la Constitución Política, aunque sí legitima su existencia y vigencia.

El artículo 50 actual, resultado de la adición por Ley número 7412, del 3 de junio de 1994, introduce el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, Puntualiza además el ámbito de acción de este derecho, confiriéndole a toda persona la legitimación para denunciar los actos que infrinjan su derecho al ambiente y para reclamar la reparación del daño causado.

4.- De las características y límites a la participación ciudadana.

La consulta popular, como medio de participación ciudadana, fue incorporada inicialmente en nuestro sistema en el Código Municipal vigente (Ley número 7794 del 30 de abril de 1998), atribuyendo al Concejo Municipal la facultad de “acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento que se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral vigente” . Así, el Código Municipal establece la posibilidad de que determinados acuerdos municipales sean sometidos a consulta popular. En todos los casos, la organización y fiscalización de tales procesos corresponde al propio Tribunal Supremo de Elecciones.

Posteriormente, la Constitución Política, por reforma parcial del constituyente derivado, admite la figura del referéndum. Esta categoría de consulta popular sustituye la voluntad del Poder Legislativo, pero únicamente en el ejercicio de su función normativa, y excluyendo algunas materias reservadas al órgano estatal, así como también los otros actos legislativos.

El párrafo tercero del artículo 105 de la Constitución Política reza: “El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa ” (el subrayado no es del original).

Las decisiones legislativas que no son expresión de la potestad de legislar, están enumeradas en el artículo 124 constitucional, al sentenciar que “no tendrán carácter de leyes ni requerirán, por tanto, los trámites anteriores, los acuerdos tomados en uso de las atribuciones enumeradas en los incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21), 22), 23) y 24) del artículo 121 así como el acto legislativo para convocar a referéndum, los cuales se votarán en una sola sesión y deberán publicarse en La Gaceta”.

El referéndum, en tanto es la expresión de un derecho político que se ejerce mediante el voto para formar una voluntad mayoritaria, requiere necesariamente de la determinación del número de votos que integran esa voluntad y permiten adoptar la decisión de aprobar o derogar una ley. Por ello, el inciso 9) del artículo 102 de la Constitución Política dicta: “Los resultados serán vinculantes para el Estado si participa, al menos, el treinta por ciento (30%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, para la legislación ordinaria, y el cuarenta por ciento (40%) como mínimo, para las reformas parciales de la Constitución y los asuntos que requieran aprobación legislativa por mayoría calificada”.

La materia tratada es evidentemente electoral, y por ello, según lo antes reseñado, la organización y dirección de los procesos de referéndum está a cargo, en forma exclusiva, del Tribunal Supremo de Elecciones.

El principio democrático ha sido la luz que inspira la construcción de nuestro sistema político, sea para definir la organización de nuestro Estado, o bien para tutelar los derechos políticos que lo hacen efectivo, y por ello tienen un alto significado y arraigo en la sociedad costarricense.

Un adecuado equilibrio entre esos vértices permite potenciar el mayor bienestar de los habitantes, en aras de alcanzar un nivel más alto de desarrollo. La búsqueda de ese balance es una tarea permanente y difícil, pero necesaria para evitar un debilitamiento de la Instituciones nacionales, o la desnaturalización de la participación de los ciudadanos en la gestión pública.

Nuestro Estado de Derecho impone un respeto reforzado al ejercicio de las competencias exclusivas, como garantía de independencia, y por ello, se crean mecanismos de control, y se imponen límites y requisitos constitucionales a los derechos políticos y a la participación ciudadana, como los antes expuestos para el instituto del referéndum.

5.- Del traslado inconstitucional de funciones.

Estimamos que el texto del proyecto contiene una invasión de competencias exclusivas de otros poderes y del principio de distribución de funciones constitucional, en los incisos y artículos reformados o adicionados a la Ley Orgánica del Ambiente que se dirán a continuación:

a) El inciso d) del artículo 6, que crea “El derecho de participar en las consultas populares ambientales reguladas en esta Ley y el de promover su convocatoria por iniciativa popular”.

b) El punto 4, del artículo 6 bis, que atribuye al Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones la competencia sobre las consultas populares “El Minaet es el órgano competente para la convocatoria de plebiscitos, referendos y audiencias públicas, de conformidad con este artículo. Para tales efectos, emitirá un acto de convocatoria que deberá ser comunicado al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a las municipalidades con competencia en el territorio donde se realizará la consulta, y deberá ser publicado en el Diario Oficial La Gaceta”.

c) El punto 5, del artículo 6 bis, relativo a la convocatoria a consultas populares por iniciativa de la ciudadanía, al indicar que “Las personas interesadas en solicitar la convocatoria de una consulta popular formarán un comité gestor, integrado por cinco miembros y sus respectivos suplentes; todos ellos inscritos en el padrón electoral de la circunscripción territorial respectiva. El comité gestor solicitará al Minaet la apertura del procedimiento de consulta; para ello deberá presentar la propuesta de convocatoria, de conformidad con la normativa vigente”.

d) El punto 6, del artículo 6 bis, al definir el carácter vinculante de las consultas populares, “En el caso de plebiscitos o referendos, el resultado de la consulta será de acatamiento obligatorio para el Minaet”.

e) El artículo 6 ter, que dice: “Para promover una participación real y efectiva de las personas habitantes de la República, en la aprobación, modificación, revisión y derogación de planes reguladores o de manejo, reglamentos y demás disposiciones normativas de carácter general, relacionadas con el ambiente, el Poder Ejecutivo, por medio del Minaet, las municipalidades y las demás instituciones públicas competentes, según sea el caso, al establecer o tramitar los procedimientos que resulten de aplicación, supervisarán lo siguiente …”.

Las normas anteriores desconocen las competencias exclusivas atribuidas constitucionalmente al Tribunal Supremo de Elecciones. El proyecto de ley desplaza funciones típicamente electorales fuera del ámbito de acción del órgano competente, sustrayendo las mismas de la esfera funcional de un Poder de la República, para transferirlas a un órgano de otro Poder, el Ejecutivo.

Recuérdese que por disposición constitucional expresa, es el propio Tribunal Supremo de Elecciones el que delimita la materia electoral, y obliga a consultarlo para el trámite de cualquier proyecto de ley sobre esa materia.

El proyecto de ley al conferir competencias que son propias de un Poder de la República, que tiene la garantía de independencia y exclusividad de sus atribuciones, a un órgano de otro Poder, supone una invasión de competencias y violación del principio de distribución de funciones. Lo anterior, se hubiese puesto en evidencia de haberse respetado la consulta previa al Tribunal Supremo de Elecciones.

Por otra parte, también se irrespetó la esfera de actuación y el régimen de protección de las Municipalidades e Instituciones Autónomas, según las reglas de los artículos 170 y 190 constitucionales, en virtud de la extensión subjetiva del artículo 6 ter antes citado.

Cabe reflexionar sobre los límites al soberano impuestos constitucionales y antes enunciados, particularmente cuando se trata de una regulación que busca ampliar los poderes decisorios del pueblo, ya que la misma soberanía exige que los ciudadanos respeten el orden jurídico. El pueblo no puede estar por encima de la Constitución Política, y en consecuencia, en la hipótesis de atribuciones o poderes directos, deben definirse los límites infranqueables a su ejercicio, así como lo hace el artículo 105 de la Carta Magna, en relación en el inciso primero del 121.

Por otra parte, el legislador, al aprobar la legislación ahora objetada, debió tomar en cuenta el diseño, la indelegabilidad y exclusividad como notas características de las atribuciones de los Poderes de la República, con el propósito de crear nuevas competencias que afectan las existentes a nivel constitucional.

La solución prevista en el punto 7, del artículo 6 bis, no salva el vicio de constitucionalidad apuntado, pues la participación del TSE será simplemente de asesoría y capacitación, no de dirección ni de vigilancia de los procesos electorales de consulta como manda el artículo 102, inciso 9) de la Constitución Política.

Por consiguiente, la introducción de las normas citadas a Ley Orgánica del Ambiente, viola los numerales 9, 97, 102 inciso 9), 170 y 190 de la Constitución Política, en cuanto establece que el MINAET será el órgano estatal encargado de organizar, dirigir y fiscalizar las consultas populares que se realicen en materia ambiental, y sujeta la aprobación, modificación, revisión y derogación de planes reguladores o de manejo, reglamentos y demás disposiciones normativas de carácter general, relacionadas con el ambiente, a ciertos requisitos y trámites especiales.

B.- IRRESPETO A LA JERARQUÍA NORMATIVA Y A LA RESERVA CONSTITUCIONAL

1.- De la prohibición de delegación de funciones administrativas en el soberano.

El artículo 105 de la Constitución Política establece un principio básico para la distribución de competencias, y consiste en la prohibición de sustraer de la esfera institucional las decisiones administrativas. Dicha norma expresamente establece que el referéndum no procede para la aprobación o desaprobación de actos de naturaleza administrativa.

Este principio tiene sustento en varias razones básicas para el Estado de Derecho. En primer termino, porque se reconoce la órbita de acción del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública en general, en tanto realicen funciones administrativas. Usualmente, esas funciones son ejecución y cumplimiento de ley, y por tanto, vinculadas a la competencia exclusiva del Ejecutivo de reglamentar, ejecutar y velar por el exacto cumplimiento de las leyes, así como por el principio de reserva de ley cuando las competencias sean atributivas de potestades de imperio.

Los actos administrativos, como manifestación de voluntad de los órganos de la Administración Pública, y sujetos al principio de legalidad, buscan individualizar y concretar los contenidos normativos para la satisfacción del interés general. Por ello, las decisiones administrativas son manifestaciones de voluntad objetivas e imparciales de los órganos públicos. Estas decisiones instrumentalizan el bloque de legalidad, en lo expresamente autorizado y para alcanzar siempre un fin público.

En nuestro Estado de Derecho el control y fiscalización última de la actuación administrativa le corresponde al Poder Judicial, como manifestación del derecho a una tutela judicial efectiva. El artículo 49 de la Constitución Política establece la jurisdicción contencioso administrativa “como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público” .

Por su parte, el Código Procesal Contencioso Administrativo, que entró en vigencia este año, desarrollo aquella norma constitucional, señalando con precisión que la jurisdicción especializada, “tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualq